晚清官俸支出政策的嬗变晚清官俸支出政策的嬗变申学锋（财政部科研所）清朝建制，政府在官俸支出方面甚为吝啬，官员俸廉收入之薄史所未有晚清时期，在出现战争、赔款等非常支出时，清政府竭力缩减官俸开支，致使官员办公与生计愈加艰难，吏治腐败亦因之加重清末“新政”期间，清政府不得不大力整饬吏治，改革弊端重重的官俸支出政策清末官俸改革的核心内容是规范官员法定收入，提高官员生活待遇，这是符合历史发展要求的进步之举遗憾的是，这一改革为时已晚，难以根除官俸政策长期失误所导致的积弊本文在搜求大量档案资料的基础上，对这一问题略作探究一、清代官俸定制一、清代官俸定制讨论官俸支出政策，首先要对“官俸”一词有个明确的概念界定本文所论官俸，专指文职官员的所有法定收入，包括俸薪、养廉、公费、津贴等项，陋规等非法定收入不含在内清代官俸制度沿袭明代而稍为调整，基本趋势是略为降低京官收入分为俸银、禄米两种，每俸银一两给予禄米一斛各省文官亦照京官按品级支给俸银，但不给禄米，而代之以薪银、蔬菜烛炭银、心红纸张银、案衣什物银等项地方文官除了领取与同级京官数额相等的俸银作为个人家庭消费开支外，所领其他各项皆属办公经费，统称公费兹将外省文官每年支领公费情况列表如下（单位：两）[①]：表1单位：两官职薪银蔬菜烛炭心红纸张案衣修宅什物迎送上司伞扇总计总督12018028860/648巡抚12014421660/540布政使14480120100/444学政36180360//576按1280120100/420察使0盐运使120404040/240知府72/5070/192知州48/302010108知县36/30201096由表可知，清政府给予文官的俸禄是极其微薄的。
京官事务相对较简，俸银之外又有禄米，大抵能够勉敷开支但对于事务繁杂的地方官员来讲，公费数目显得过于可怜如堂堂总督衙门，每年办公费用不过648两，每月仅合54两；至于基层的七品知县，每月公费仅8两银子不仅如此，州县的修宅什物银施行五年后又被裁汰，一名知县每月的公费仅存6两有奇！官俸过薄导致一系列经济问题各级官员为维持行政机构的正常运转，不得不腾挪库款，盘剥百姓，亏空、耗羡现象接踵而至，吏治渐趋败坏，而中央财政收入也因之受到影响雍正即位后，通过“耗羡归公”改革将耗羡收归中央财政，并发放“养廉银”给地方官员，以遏制贪污滥征等财政弊病清政府依据各省区域大小、人口密度、官员职务繁简确定养廉银数目，各省文官的养廉银数额远远高于其俸银，有的甚至较后者多出数十倍确立地方官员养廉银制度的同时，清政府还通过“双俸制”提高京官待遇，即发给京官原有俸银两倍的官俸雍正三年（1725） ，清廷“谕赏六部堂官恩俸，各如其正俸之数”[②]乾隆元年（1736） ，清政府下令自次年为始， “将在京大小文官俸银，加一倍赏给”[③]很明显，地方文官养廉的增加额要远远多于京官俸银的增加额，各省文官待遇较京官为优有清一代，官员宁愿到地方任一微职，也不想留京充任“显职” ，二者收入的悬殊恐怕是最主要的原因。
清代官俸制度在康、乾时期基本确定，嘉、道两朝大抵承袭不变总体来看，文官俸银收入极其微薄，各项公费亦微不足道，惟有养廉一项为数尚多然而，自咸丰军兴后，清政府为筹集数额庞大的军费，只得实行开源节流，而官俸则是节流的主要对象太平天国运动被镇压之后，官俸减扣政策本应停缓，但随着赔款、外债的不断出现，减扣压缩终成官俸支出政策的基本走向二、官俸的减扣与吏治问题二、官俸的减扣与吏治问题晚清时期，军费与洋款（包括赔款与外债）支出膨胀，清政府为尽可能满足国家“要需” ，频繁减扣官俸开支，使其所占国家岁出的比重大为下降尽管官俸减扣数额并不庞大，但对于每个收入微薄的官员来说，无疑是雪上加霜办公经费不可或缺，家庭生计亦须兼顾，官员费无所出，只得想方设法搜罗财源，吏治败坏由之而生晚清官俸的减成支放始于咸丰之初，咸丰一朝也是官俸减扣最为严重的时期咸丰三年（1853） ，太仆寺卿李维翰奏请暂停养廉以充军饷，不久户部议定：各省文职养廉自一品至七品暂给六成，武职养廉自三品以上暂给八成，八品以下免其停扣， “俟军务告竣仍复旧额”[④]在朝廷谕令之下，官俸减成措施在各省普遍展开是年，四川兵饷不敷，奉旨扣减养廉凑解自二月至年底，共扣减各官养廉93965.2两，尽数拨供兵饷之用[⑤]。
咸丰四年（1854）正月至三月底，广东文职各官应支养廉停给六成，扣存17251余两，盐务人员应支养廉扣存562.5两，均另存候拨兵饷[⑥]咸丰六年（1856） ，上谕以体恤官员为名，“著户部查照京官增给俸银章程酌核具奏” 嗣户部奏准：自是年夏季起，各省文职养廉一、二品酌给七成，三、四品酌给八成，五品以下及七品之正印官、武职三品以上酌给九成，其余文武各职均照原额支给各省养廉减成每年可“节省”财政开支90余万两，均借拨军需应用[⑦]此次酌增成数系照京官俸银加增章程办理，可以推断，京官俸银自咸丰初年亦开始减成发放，而在各省酌增成数之前即已作了同样的变革光绪十八年（1892） ，左庶子恩景曾提到：咸丰年间京官俸银按三、四、五成发放[⑧]可见京官俸银的减扣程度不亚于外省各官之养廉减成的同时，清政府还将官俸折支票钞或大钱，利用通货膨胀政策变相压缩官俸开支减成加以折支，各官实支官俸较应领之数相差甚远四川自户部奏准酌增养廉成数后，各官收入本应有所增加，但由于减扣折支，支领实银仍属寥寥例如一个知县照章应领养廉600两，扣除停给一成60两，赏番二成108两，达州军需二成108两，官票大钱三成162两，二两平、六分平各32.4两，又照银三钞七比例折扣56.7两，实支仅40.5两，相当于原额的6.75％。
[⑨]减扣官俸的另一种形式是摊捐摊捐又称扣廉、捐廉，是指由于军需、河工等预算外支出的出现和某些例不应支而又必不可少的开支的存在，政府财政不敷支应，遂摊扣官员养廉以供凑拨摊捐有硬性摊扣者，亦有官员“报效”捐廉者，但实际上均带有一定的强制性所不同者，摊扣是强行减扣各官收入的行为，没有任何附加条件，官员报效捐廉则会受到清政府的奖励广东扣廉摊还“剿匪”军需是摊捐的典型事例嘉庆年间，广东镇压民变，支用银两超过户部定例，不能报销之数达35万余两，遂议定每年摊扣各官实领养廉之三成归补咸丰之后，各官养廉本已减成支放，但仍要按实支之数再扣三成广东扣廉摊还军需之外，直隶、安徽、四川、福建等省亦有名目各异的摊捐以上均属硬性规定的摊扣，若各官“自愿”捐廉，清政府会给予一定奖励如马兰镇标左右两营操练兵丁奖赏之需，历来是总兵自行捐廉给予，每年用银数百两至千余两不等自咸丰三年（1853）调派各营弁兵至该镇合演阵式，捐廉遂告不敷，先后由礼部员外郎等官捐银支拨，总兵庆锡奏请将其交部议叙[⑩]同治初年，湖北军饷需款浩繁，巡抚严树森率属捐廉助饷，并将“捐缴各员先后开单奏请奖叙，其未经捐缴各员行司查催在案”[11]由此可知，报效捐廉并非完全自愿，也具有强制减扣的性质。
自咸丰初年确定官俸减扣政策后，京外文官收入的减少成为经常之事由于京官的额定收入较外省官员为少，故京官减扣俸银后的困苦情形远比外官减扣养廉后的状况要差京官生计维艰，纷纷盼慕外放，甚且“告假”离京， “其留者衣食不赡，竭蹶经营，每于国家之掌故、民生之利病不暇讲求”[12]在此情况下，清政府决定增加京官收入光绪九年（1883）三月，户部奏请增给京员津贴，令各省于外销项下各提一、二成凑筹京官津贴，每年约需26万余两此议甫上，言官疆臣纷纷提出反对意见，认为京员收入应源自国家正项开支，而不是地方政府外销款项但是，清廷最终还是不愿变更国家正款旧制，决定依照户部建议办理京官津贴乃晚清新增官俸，对于改正传统俸制的弊端不无裨益但施行未满一年，中法战争爆发，户部以库款支绌，奏请暂停该项津贴一年，各省关将原解津贴照旧解部， “暂为充饷” 战争结束后，朝廷以官俸过薄致使吏治败坏，决定部分规复官俸原额光绪十一年（1885）上谕云：现在军务敉平， “加恩将王公及京官俸银、京师旗绿各营兵饷并太监钱粮，自光绪十二年正月起一律照旧制全数放给，至陵寝盛京及各省官员兵丁减成俸饷，俟库款稍裕，由户部奏明请旨”[13]京官既已恢复全俸，朝廷顺理成章地停止了京员津贴的发放。
各省文官还未等到清政府“库款稍裕”而规复官俸旧额，国家财政又陷入了危机，不仅无望规复旧额，即使业已规复的京官俸银也难逃再次被减扣的命运光绪二十年（1894）中日甲午战争爆发，户部以需饷孔亟，奏准将次年在京王公以下满汉文武官员俸银，并外省大小文武官员养廉，均按实支之数核扣三成，统归军需动用嗣后连续三年，户部均奏准减扣京官俸银与各省文官养廉以供军需由于京官此前已恢复俸银旧额，故尚能勉强承受，外省各官养廉本已多有减扣，再行核扣三成，实际收入之微可以想见光绪二十四年（1898） ，户部又奏请自次年起京官文职四品以上、武职三品以上核扣三成俸银，外官文职州县以上、武职参将游击以上核扣三成养廉[14]此次朝廷以“逐年接扣，实不足以示体恤”为名，对户部所请未予批准[15]核扣三成之案虽然自此停止，但外省各官养廉的减扣并未停止，官员收入没有太大改观官俸减扣政策虽在一定程度上减轻了清政府的财政压力，但却导致吏治败坏愈加严重晚清文官收入本属无多，加以各种名目的减扣，所得更属无几为维持正常办公和家庭生计，官员或搜括民财，或需索下属，法定之外的收入多超过其额定官俸当时的真实情况是：由于政府减扣官俸，京外各官均面临经济生活的困难；但他们通过多种途径搜罗钱财，从而又使生活相当丰裕。
外省官员动辄“报效”巨款，京官得以享受奢靡的生活，不是因为他们的官俸收入丰厚有余，而是因为其额外收入较为富余如福州将军兼管闽海关税务庆春， “自蒙恩在外任十余年，共积有养廉四万两” 光绪五年（1879） ，他奏请将积储养廉全数“捐解关库充饷”[16]当时养廉减成政策并未停止，以庆春法定收入计算，积存养廉银四万两几乎是不可能的惟一可以解释的理由是：这四万两来自非法定收入，只不过以合法的养廉名义“报效”而已与外省官员相比，京官收入极其微薄，以致“廉洁者债台累累，度日维艰，既多内顾之忧，其志气操守亦因之而夺苟稍不自重，即难保不荡检逾闲，等而下之”[17]收入既薄，京官们并不甘守清贫，而是“大都讲求宫室、姬妾、舆马、仆役、歌郎、戏曲、冶游、饮宴，都追求糜烂生活的享受” 以李慈铭为例同治五年（1866） ，李虽穷促无以度日，却以四百圆番金购买一歌娘为妾光绪初他又先后选购两妾光绪十年（1884）以前，李平均雇佣仆人三、四人，女佣二人，更夫一名，厨师一名，车夫一名这些人不但要支给工资，还要一年三季犒赏如此奢侈的生活方式，其官俸收入是绝对不够的从其日常收支数字来看，官职收入多不敷支销，但加上其他收入后一般能够支应开销。
其收支盈绌情况见下表[18]：表2年代A 官职收入（两）B 支出（两）A－B（两）实际收入1863151.8598.4－446.5583.846两，80000文1865123.5839.55－716.05409.5两，100000文，82圆1871136.16410.43－274.27556.16两，120000文，67圆1875168.56155.6+12.96432.56两，180000文1878158.2456.1－297.9443.2两，507000文，80圆1881232.7406.96－174.26746.7两188478.7801.83－723.131445.7两1887472.61943－1470.41682.7两晚清吏治的窳败固然与官员个人素质有关，但普遍存在的贪污腐败已经不仅仅是个官员品行好坏的问题，更是政府官俸政策的失误问题当时的许多官员已认识到症结所在，明确指出了官俸政策与吏治之间的密切关系同治二年（1863） ，河南学政景其浚痛陈官俸减扣对吏治腐败的消极影响：“河南自清查案内，奏明扣廉四成弥补无著亏空，军需案内例价不敷亦请由外。