何海波：行政诉讼撤诉考目录一 撤诉审查的规定与现实的反差二 原告、被告与法院的博弈三 在地方政府与上级法院之间四 行政诉讼的协调转向作为部门法律， 《行政诉讼法》承载了异常厚重的法 治理想，其实施状况是一个倍受关注的问题早在这部法律 实施初期，龚祥瑞教授就曾对其做过系统的调研，指出它存 在的种种问题 [1] 美国学者 Kevin O’Brien 等人对 中国农村地区行政诉讼的调查，也为我们描述了一幅黯淡的 图景 [2] 这些研究主要基于个别访谈和问卷调查，给我们 的印象非常深刻，但它们似乎没有能够从经验上提供全国的 状况本文将选择撤诉审查这一行政诉讼具体制度为窗口， 运用全国性的统计数字、行政法官所写的文章和报告并结合 个别案例和访谈，展示和分析行政诉讼制度面临的困境，揭 示当前中国行政法治的基本命运我的结论将印证多数学者 对行政诉讼实施状况的判断，并强调司法独立的缺失是产生行政诉讼困境的主要原因一 撤诉审查制度与现实的落差（一）用心良苦的法律规定中国《行政诉讼法》规定，行政案件不适用调解，但原告可 以选择撤诉只是，原告的撤诉申请必须经过法院审查和批 准该法第 51 条规定： “ 人民法院对行政案件宣告判 决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具 体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法 院裁定。
” 除了该条规定的原告明示申请撤诉的两种 情形外，还有根据原告的行为推定其撤诉的，即《行政诉讼 法》第 48 条规定的 “ 经人民法院两次合法传唤，原告 无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉 ” 对此，人 民法院照样可以根据情况裁定准许或者不准许撤诉在上述 三种情形下， “ 人民法院裁定不准许撤诉，如果原告 仍拒不到庭的 ” ，可以缺席判决 [3]《行政诉讼法》和相关的司法解释都强调，撤诉一律需经法院裁定准许才能实现虽然直到 2008 年最高法院发布《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》 [4] ，原告撤诉的条件 才有明确的规定，但学者和法官始终认为原告撤诉符合一定 条件，法院才能准许总的来说，法院对原告撤诉申请除了 程序审查， 还要进行实体审查， 包括原告申请撤诉是否自愿， 被诉行政行为或者变更后的行政行为是否合法 [5] 可见， 法院在行政诉讼中不是一个完全中立、被动的裁判者，而肩 负着纠察违法行为、维护行政法律秩序的职责相应地，当 事人在诉讼中的处分自愿原则受到了很大限制如果法院不 准许，不管原告是否愿意撤诉，也不管被告是否同意撤诉， 诉讼都将进行下去。
上述规定体现了浓厚的司法职权主义色 彩虽然多数学者指出，审查和限制撤诉的目的是双重的，既要 保护公民权利不受行政机关违法行为的损害，又要保护公共 利益不受原告或者被告违法行为的损害；但是，限制撤诉的 主要目的显然是保护原告的利益由于原告在行政诉讼中势 单力薄，一旦受胁迫而撤诉，行政诉讼就无法进行，行政诉 讼法关于保护原告权利、监督行政行为的立法宗旨就无从谈 起为此，需要通过第三方（法院）的干预来平衡原、被告 实力差距，从而保障行政诉讼进行下去这一制度安排，体 现了在我国行政法治初创的特定情境下，对于原告实际处境 的关怀和对法院职能的期待一些法律学者和实务专家认为这是我国行政诉讼制度的 “ 特征” ，并强调行政诉讼中对撤诉申请的审查应当比民事诉讼更严格 [6]（二）法律被虚置了立法要求法院对撤诉申请从严把关，现实中撤诉之多却 超乎预料从表中看到， 《行政诉讼法》施行后（这意味着 要求法院对撤诉进行审查的规定生效） ，全国一审行政案件 撤诉率从未低于 1/3，最高时达到 57.3%！从一些行政法官的 报告中，我们看到个别地区的撤诉率竟然一度高达 81.7% ！[7] 与《行政诉讼法》施行前比较，行政案件的撤诉率非但 没有降低，反而在长达 8 年的时间内稳步上升，居高不下 （1998 年后有所回落，但仍高于《行政诉讼法》施行前） 。
实在看不出法律规定起了什么实际作用表一：全国一审行政案件受案、结案情况（ 1987－ 2008）[1][8]受案数（件）结案数（件）撤诉 （％ ）撤诉中原告主动撤诉判决支持被告（％）判决支持原告 （%）驳回起诉等其它 （%）其中：驳回起诉 (%)19875240467721.359.214.05.519888573802927.048.916.#7.419899934974230.442.420.#7.21990130061204036.136.020.07.91991256672520237.#31.637.821.210.21992271252711628.122.012.11993279112795841.#23.623.811.31994350833456744.362.420.621.313.81995525965137050.657.717.317.614.51996799667953754.051.714.518.313.28.71997905578854257.356.612.713.216.88.51998984639839049.860.713.617.019.611.01999975699875945.064.614.#18.221.912.02000835338411237.816.069.#19.726.513.32001983729321933.374.#17.117.931.714.72002807288494330.776.524.716.128.515.22003879198805031.683.927.814.326.310.72004926139219230.684.425.815.927.711.02005961789477130.288.716.617.435.895617。