1 基于基于人口年龄结构变化人口年龄结构变化的的广州市广州市公共公共服务设施服务设施配置配置标准探讨标准探讨 杨红梅 【【摘要摘要】】文章分析广州市现状人口年龄结构，认为广州市人口呈现生育率低、学龄儿童比重下降，老年人口增长，老龄化严重的特征，针对现行的居住区（社区）公共服务设施标准存在的问题，提出调整配置标准的建议，包括降低小学千人指标，提高老年人服务设施标准等 【【关键词关键词】】人口；年龄结构；公共服务 引言引言 广州作为我国改革开放的前沿城市，近 30 多年来，伴随经济的快速发展，人口年龄结构也发生了变化2010 年广州市域总人口为 1270.08 万人，而常住户籍人口的出生率仅为10.87‰，大大低于国际公认维持人口正常更替需要的总和生育率 2.1广州市早在 1992 年就已经进入了老龄化社会，其进入人口老龄化阶段的时间比广东全省早了四年左右，比全国提前了八年，而且发展势头迅猛根据预测，2030 年，广州市老龄人口将约占总人口的 25％，老龄问题已成为广州不容忽视的重大社会问题 1 1．．广州市人口年龄结构特征广州市人口年龄结构特征 根据改革开放后的四次人口普查及两次 1%人口抽查数据，广州市人口年龄结构呈现出较大变化，特征明显。
广州市人口年龄结构变化情况 各年龄段人口比例各年龄段人口比例 1982 1982 年年 1990 1990 年年 1995 1995 年年 2000 2000 年年 2005 2005 年年 2010 2010 年年 0-14 岁(%) 26.57 22.85 23.31 16.43 14.78 11.47 15-59 岁(%) 67.69 70.85 69.05 77.47 77.66 81.86 ≥65 岁(%) 5.74 6.30 7.64 6.10 7.56 6.67 资料来源:根据广州市人口普查数据整理 2 0 020204040606080801001001982 年1982 年1990 年1990 年 1995 年 1995 年2000 年2000 年2005 年2005 年 2010 年 2010 年0-14 岁(%)0-14 岁(%)15-59 岁(%)15-59 岁(%)≥65 岁(%)≥65 岁(%) 广州市人口年龄结构示意图 1.11.1 出生出生率率持续持续下降，学龄儿童比重下降下降，学龄儿童比重下降 根据数据统计， 广州市的人口出生率从 1982 年的 18.17‰降低到了 2010 年的 12.47‰，并且 0-14 岁人口比重由 1982 年的 26.57%降低到了 2010 年的 11.47%，这一比重不足 20 年前的一半。
可见，低生育水平的持续已致使学龄儿童数量锐减 广州市人口出生率变化情况 1982 1982 年年 1990 1990 年年 1995 1995 年年 2000 2000 年年 2005 2005 年年 2010 2010 年年 出生率(‰) 18.17 14.97 11.82 10.28 8.85 12.47 资料来源:根据广州统计信息网的统计数据整理 1.21.2 老人年人口增长迅速，老龄化老人年人口增长迅速，老龄化严重严重 广州市学龄儿童比重减少的同时，65 岁及以上老年人口比重由 1982 年的 5.74%提高到 2010 年的 6.67%，总体上已接近人口老龄化的门槛指标，整个过程中有两次超过 65 岁及以上老年人口比重 7%的指标广州市人口基数大，出生率持续下降的同时，老人年人口增长迅速，这令广州市的老龄化越发严重 2 2．．广州市小学广州市小学及老年及老年人人服务设施服务设施现状现状 2 2.1.1 小学小学设施设施现状现状 据广州市统计局统计， 2010 年广州市 0-14 岁人口占全市常住人口的 11.47%， 比重远低于全国水平。
0-14 岁人口相应使用教育设施包括幼儿园、托儿所及小学，考虑到现状教育设施统计数据的准确性，选取小学作为代表性分析对象2010 年广州市小学入学人数为13.89 万人，全部在校学生 82.48 万人，共有小学 1004 所，平均每所达到 18 班规模即可满足需要 3 人口普查中 0-14 岁人口比重及下降情况 范围范围 20002000 年年“五普”“五普”0 0- -1414 岁人口岁人口 20102010 年年“六普”“六普”0 0- -1414 岁人口岁人口 总数（人）总数（人） 比重比重（（% %）） 比四普（比四普（19901990年）下降（年）下降（% %）） 总数（人）总数（人） 比重比重（（% %）） 比五普（比五普（20002000年）下降（年）下降（% %）） 广州市 163.46 万 16.44 6.41 145.64 万 11.47 4.97 资料来源:根据广州统计信息网的统计数据整理 目前，广州市教育资源布局呈现中心城区小学较多，外围城区缺少的现状虽然规划将取消旧城区布局不合理的麻雀小学， 或根据实际需要进行一些合并， 同时在外围城区加强小学建设，以满足近期的教育设施需求，但面对人口低生育水平的发展现实，未来城市的小学将逐渐空置或出现生源不足等情况。
2 2.2.2 老年老年人人服务设施现状服务设施现状 根据人口普查数据，广州市 65 岁及以上人口 84.09 万，占全市人口的比重为 6.62%，比 2000 年上升了 0.52 个百分点，增加了 23.47 万老年人随着人口年龄构成的改变，加之计划生育政策的不断深入， 社会老龄化趋势将更为严峻 面对来势迅猛的人口老龄化和不断增长的老年人服务需求，广州市老年人服务设施现状较为缺乏 人口普查中老年人口比重及增长情况 范围范围 20002000 年“五普”年“五普”6565 岁及以上人口岁及以上人口 20102010 年“六普”年“六普”6565 岁及以上人口岁及以上人口 总数（人）总数（人） 比重比重（（% %）） 比四普（比四普（19901990年）上升（年）上升（% %）） 总数（人）总数（人） 比重（比重（% %）） 比五普 （比五普 （20002000年） 上升 （年） 上升 （% %）） 广州市 60.62 万万 6.10 0.20 84.09 万万 6.62 0.52 资料来源:根据广州统计信息网的统计数据整理 老年人服务设施主要指以老年人为主要服务对象，设施符合老年人的生理、心理特点，专门为老年人提供物质、卫生医疗以及社会服务，功能上大体上与《广州市城市规划技术管理标准与准则》 （修建性详细规划篇）其中的《广州市居住区（社区）公共服务设施设置标准》的社区服务、医疗卫生、文化体育三类相一致。
至 2010 年末，广州市 84.09 万老年人仅拥有 161 所社会福利机构（包括为老年人、孤儿和残疾人服务的机构）的 3.11 万张床位，即接近 30 个 65 岁以上老年人中只有 1 人有床位 全市共有社区服务中心 122 个， 社区卫生服务中心 135 个， 社区卫生服务站 142 个 2005年至 2010 年五年间，65 岁及以上的人口增加了 12.4 万人，社区服务中心仅增加了 20 所，社区卫生服务中心增加了 17 个，卫生站增加了 46 个，社会福利机构增加床位 1.31 万张，而其他老年人生活服务设施多以政府统办为主， 如星光老人之家等， 均不同程度的出现了因日常维护费用较高，政府补贴过少，年久失修或无法为继，被迫改作他用等由此可见，广州市老年人生活服务的设施配套较为缺乏，现状不容乐观 4 广州市老年人服务设施情况 年份年份 社区服务社区服务 医疗卫生医疗卫生 社会福利社会福利机构机构 社区服务社区服务中心（个）中心（个） 社区卫社区卫生服务生服务中心中心（个）（个） 社区卫生服务站社区卫生服务站（个）（个） 机构机构数量数量（所）（所） 床位床位数 （万数 （万张）张） 2005 102 118 96 167 1.80 2010 122 135 142 161 3.11 数据来源：广州市统计局《2010 年广州市国民经济和社会发展统计公报》 、 《2005 年广州市国民经济和社会发展统计公报》 3 3．．广州市广州市相关相关服务设施设置标准服务设施设置标准及存在的问题及存在的问题 广州市居住区公共服务设施的建设标准发展至今， 出现了 《广州市居住小区配套设施建设的暂行规定》 （1988） 、 《广州市居住区公共服务设施建设标准》 （2005）和《广州市居住区（社区）公共服务设施设置标准》 （2008）三个较为成熟的版本。
其中，现行使用的《广州市居住区（社区）公共服务设施设置标准》 （2008）主要是根据人口规模及空间分布进行公共服务设施配套，并分级设置 3.13.1 小学设施设置标准小学设施设置标准远期过高远期过高 按照《广州市居住区（社区）公共服务设施设置标准》 （2008）的要求，小学属于独立占地位置不可调的公共服务设施，规划按照独立占地要求，划出小学用地，并落实到具体地块 《广州市居住区（社区）公共服务设施设置标准》 （2008）小学设施配置情况 项目名称项目名称 一般一般规模（规模（m2/m2/处）处） 服务规模服务规模 （万人）（万人） 设置规定设置规定 设置级别设置级别 建筑面积建筑面积 用地面积用地面积 区域区域统筹统筹 街街道道级级 居居委委级级 小学 12 班 （5700） （6500） 0.7～ 1 每班45 生 生均用地面积12～18 m2/生， 建筑面积6.5～10.5 m2/生 ▲ 18 班 6900 10000（8000） 15000 1～1.3 24 班 8100 13300（10600） 20000 1.3～1.6 30 班 9300 16700（13400） 25000 1.6～1.9 36 班 10500 20000（16000） 30000 1.9～2.2 根据上表，广州市按照 54-85 学位/千人控制不同地区的小学服务规模，基本接近社会平均寿命 75 岁计,小学 6 年占总年龄段的 8%，即 80 学位/千人的指标。
考虑到人口年龄结构的变化，按照现有小学设置标准执行，将出现相对较高的教育配套水平和学位过剩现象 3.23.2 老年人服务设施设置标准老年人服务设施设置标准较低较低 按照《广州市居住区（社区）公共服务设施设置标准》 （2008）的要求，社区卫生服务 5 中心属于独立占地位置不可调的公共服务设施，规划需划出社区卫生服务中心的独立用地，并落实到具体地块社区服务中心、社区卫生站、老年人服务中心、老年人服务站点等属于非独立占地的公共服务设施，需根据服务半径、服务人口进行布点 《广州市居住区（社区）公共服务设施设置标准》 （2008）老年人服务设施配置情况 类类 别别 项目名称项目名称 一般规模（一般规模（m2/m2/处）处） 服务规模服务规模（万人）（万人） 设置规定设置规定 设置级别设置级别 建筑面积建筑面积 用地用地面积面积 区域区域统筹统筹 街街道道级级 居居委委级级 医疗卫生设施 社区卫生服务中心 2000～3000 2000～3000 3～10 按照 3－10 万居民或按街道办事处辖区设置一处 ▲ 社区卫生站 300 △ 社区服务设施 老年人服务中心 300～350 3～10 每街道设一处。
▲ 托老所 300～800 0.75～2 按每千人 2 床位控制，建筑面积20 m2/床 △ 老年人服务站点 100～120 0.6～0.75 每 2000 户设一处老年人服务站点 ▲ 社区服务中心 750～1500 3～10 每街道设一处按千人指标控制千人建筑面积150m2 ▲ 2008 版《标准》的老年人服务设施较为全面的涵盖了医疗卫生、社区服务等方面，主要对街道级及居委级养老设施给出了较为详细的配置要求 3 万～10 万人规模的地区按标准需配置 1 所社区卫生服务中心（100～150 床位） 、1 所老年人服务中心（含托老所） 、4-13个老年人服务站点、1 所社区服务中心等但总的看来，对各项设施所提供的床位数缺少明确要求或配置标准过低，距我国每千名老人拥有各类养老床位数约 30 张的平均水平尚有较大差距 4 4．．公共服务设施配置调整的建议公共服务设施配置调整的建议 4.14.1 教育设施适量下调教育设施适量下调 根据广州市的人口年龄结构变化特点， 学龄儿童将持续减少， 小学等教育设施将经历近期数量逐渐满足到远期数量过剩的过程， 建议教育设施的千人指标可适当下调， 以适应未来的发展。
考虑到小学等教育设施具备转化为老年人服务设施的用地布局、规模、服务半径等条件， 目前短期内可维持相对较高的教育配置水平， 但长期将造成一定程度的教育资源浪费 4.24.2 提高提高老老年年人服务人服务设施设施的的配置标准配置标准 广州市居住区设置了从老年人服务站点、 托老所、 老年人服务中心等各个层次的老年人服务机构，形成了由点到面的服务网络，较为便捷的解决了老年人的各种需求考虑到老年 6 人口正在迅速增加，现阶段的老年人服务设施标准相对过低，且需进一步提升和优化 4.34.3 创建社区养老创建社区养老服务体服务体系系 除了大幅增加原有老年人服务设施配置数量、 规模和密度外， 还可以向国外吸收相关经验，增配老年人保健康复治疗室、心理咨询室等医疗项目和老年人餐桌、老年人托管等服务项目，同时加强开展社区老年人家庭医疗护理工作，全方位服务老年群体最终实现建立和完善居家养老为基础、社区养老为依托、以专业化服务队伍为依靠的养老服务体系 4.44.4 规划增设规划增设养老用地养老用地 通过对老年人口分布及增长趋势、 已有养老机构分布和入住率、 现有土地使用情况等因素进行分析，建议采取按社区或人口密度预留养老用地指标的方式，最终形成科学布局、合理设点的老年服务设施布点专项规划。
养老用地通过城市规划法定图则中的土地用途、 容积率和公共配套等予以明确 同时鼓励在新建或改建的普通居民小区中配建或插建一部分老年住宅或老年公寓，专门设计满足老年人需要的养老社区服务结合广州市最新实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》 （GB50137-2011） ，建议将住房类别进行细分，增加老年型住房用地，并制定相应的土地供应政策，建设广州市老年人社区 5 5．．小结小结 随着人口老龄化速度的不断加快，广州市已进入到“人口红利”的末端时期了解老年群体的方方面面的需要，做好老年人的养老、医疗、社会服务等工作，从而解决人口老龄化给社会发展带来的一系列影响，这需要全社会的共同参与 7 参考文献参考文献：： [1]王考. 人口老龄化背景下广州市社区老年公共服务设施配套研究[D].广州： 中山大学， 2008： 37-38. [2]费彦,王世福. 城市居住区教育配套设施的建设标准研究——以广州为例[J]. 华中科技大学学报，2008：89 作者简介：杨红梅作者简介：杨红梅（（19841984—— ）） ，女，吉林省吉林市人，女，吉林省吉林市人，，广州市科城规划勘测技术有限公司规划设计广州市科城规划勘测技术有限公司规划设计三所三所，，城市规划与设计城市规划与设计。