公共管理学--陈振明 公共管理学原理 陈振明 主编 第 1 章 绪论：公共管理〔学〕的视野1.1 公共管理及其相关概念 1.1.1 公共管理及公共行政 的概念公共行政是指政府特殊是执行机关为公众供应效劳的活动 公共管理是公共组织供应公共物品和效劳的活动 第一，公共管理与私人管理的使命不同其次，与私人管理相比，公共管理的的效率意识不强 第三，与私人管理相比，公共部门尤其是政府更强调责任 第四，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要困难和严格得多第五，公共管理有明显的政治性或公共性 1.1.2 公共管理与私人管理的区分 1.1.3 公共物品概念公共物品是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品 公共物品 私人物品 公共物品一般由政府或其他公共部门供应 1.2 公共管理学范式的兴起 1.2.1 对传统公共行政学范式的指责1.2.2公共管理范式的出现1.2.3公共管理范式“新”在何处 1.3 什么是公共管理学1.3.1 对作为一个学科的公共管理学的三种不同理解 一是将公共管理学等同于公共行政学；二是把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科；三是将公共管理学看做一种不同于传统的公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架。
1.3.2 公共管理学的探究对象公共管理学是一门探究公共组织〔主要是政府〕如何有效地供应公共物品的学问 1.3.3 公共管理学的学科特征第一，公共管理学把探究对象扩大到其他政府机关〔立法和司法机关〕和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面其次，公共管理学更具跨学科、综合性的特点 第三，公共管理学的探究焦点转变为“外部取向”，重视工程、结果与绩效的探究，使一些在传统公共行政学中没有的或不被重视的主题成为公共管理学的核心主题 第四，公共管理学涉及大量的公共行政学没有涉及的其他主题 第五，公共管理学既是实证的又是标准的第六，公共管理学更具现实性1.3.4 公共管理学的探究途径和方法 1.探究途径不同的探究途径或方法 2.探究方法 〔1〕系统分析 〔2〕比拟分析 〔3〕试验分析 〔4〕案例分析1.4 市场经济与公共管理 1.4.1 公共管理的起源与演化 专业专职的公共管理或行政管理活动是伴随着阶级和国家的产生而出现的 国家或政府的公共管理活动的范围、内容和方式随社会经济的开展而改变 1.4.2 市场经济国家的政府管理实践 首先，在市场经济开展的不同时期，政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的。
其次，由于经济开展水平、政治文化和历史传统等方面的差异，各市场经济国家的政府公共管理的模式〔即政府干预的模式〕也是不同的 几种政府公共管理模式 〔1〕英美的市场主导模式 〔2〕欧洲或莱茵模式〔3〕东亚的政府主导型模式1.4.3 21世纪我国公共管理面临的挑战 1.市场经济开展对我国政府管理提出的挑战转轨时期政府的公共管理面临着一系列严峻的挑战： 首先来自建立与完善市场体制方面；其次，政府必需进展公共管理或行政管理体制的创新，推动行政-政治体制改革；再次，市场经济条件下政府公共管理的好坏、质量的凹凸，在相当程度下依靠于能否建立起一支高素养、廉洁奉公的国家公务员队伍 2.“入世”对我国政府管理提出的挑战 〔1〕 “入世”对政府管理方式的冲击；〔2〕 “入世”对政府管理的法制化提出了相当高的要求； 〔3〕 “入世”对公务员的素养与实力提出了更高的要求 第 2 章 公共组织理论 2.1 公共组织概述 2.1.1公共组织的定义组织是指必须的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为实现某一特定目标而按必须方式联合起来的有机整体 公共组织就是以管理社会事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它即包括政府组织，也包括第三部门组织。
狭义的公共组织指的就是国家机关组织 2.1.2 公共组织的构成要素 1.组织人员 7.权责划分 2.组织目标 8.规章制度 3.职能范围 9.团体意识 4.机构设置 10.组织设计5.职位设置 11.支持硬件 6 .权力与职权 12.技术和信息 2.1.3 公共组织的类型 1.财务—会计标准分类 2.公共权力标准分类3.权威与等级构造标准分类 2.2 公共组织的构造2.2.1 管理层次和管理幅度管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目 管理层次与管理幅度在必须规模的组织内成反比关系管理层次多、管理幅度小——尖形构造 管理层次少、管理幅度大——扁形构造 2.2.2 公共组织的一般构造形式科层组织是现代组织构造的主导形式。
1.直线构造特点：单一垂直领导，构造简洁，领导隶属关系明确，每一层级的个人或组织只有一个干脆领导 2.职能构造相关部门在水平方向依职能不同进展分工，再分别对下级部门实施领导 3.直线—职能构造各级部门间既有垂直领导关系又有水平领导关系 4.矩阵构造以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务，垂直领导与水平领导是并重的2.2.3 我国政府组织的构造 1.纵向构造也称层次构造，反映了行政组织内假设干层次中特殊是上下层次之间的领导与听从关系 宏观——中心和地方 微观——行政组织内部 2.横向构造又称分部构造，反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的关系 按职能划分 按地区划分 按效劳对象划分按行业与产品类型划分2.2.4 行政组织体制的根本类型 1.首长制与委员制 2.层级制与职能制 3.集权制与分全制 4.完整制与分别制2.3 公共组织的过程和行为2.3.1 组织权力及其运作 1.权力的来源权力是一个组织中的个人或部门影响他人以到达预期结果的实力 权力的来源可分为纵向权力来源与横向权力来源纵向权力表达了组织来源的特征，因而权力来源因所处职位凹凸而不同。
高层管理者 中层领导 低层成员 2.权力的运行权力可划分为自上而下的权力、自下而上的权力和横向权力 自上而下的权力运行的目的是限制下属 自下而上的权力运行的目的是限制上级横向权力运行的目的是限制处在左右的同级成员或部门 3.组织授权组织授权包括外部授权和内部授权 外部授权指组织间的授权内部授权指上级把权力委派给下属，让下属更加自主地完成任务 2.3.2 组织冲突与协调 1.组织冲突组织冲突指组织间行为的“不合辙”可能因组织目标、过程、顾客、领域等因素的不相适应而引发 〔1〕目标与顾客的冲突 〔2〕功能与领域的冲突 〔3〕目标间的冲突 2.组织协调 〔1〕水平协调 〔2〕垂直协调 3.组织合作模型主要特征：实行小团体限制；开展具有高参加性质的组织文化；竞争以时间为根底，是效率的竞争；成立自我管理团队等 2.3.3 个体行为与组织行为 1.X理论与Y理论X理论——“关于指挥与限制的传统观念”Y理论——说明个人目标可以与组织目标达成相同 2.公共行政人员行为 “成人开展模型” “文化行为模型” “政治行为模型”3.公共选择理论与组织行为公共选择理论假定组织中的个体是“经济人”。
“搭便车”问题与利益是排他性的组织相比，具有相容性利益的组织更有可能实现组织集体目标 2.4 公共组织环境 2.4.1公共组织的生态环境2.4.2组织环境的根本构成因素1.政治环境 2.经济环境 3.文化环境 4.技术环境2.4.3 公共组织的变革与开展 1.公共组织生命周期 〔1〕产生〔创业〕阶段 〔2〕集体化阶段 〔3〕标准化阶段 〔4〕精细阶段 2.组织变革过程环节：1.对危机的感知； 2.变革方向确实定 3.变革 4.监视调整 “政府再造论”——用企业化体制来取代官僚制 3.组织变革趋势 一是着眼于学问经济时代组织特征及内部个体作用的改变 二是着眼于组织构造的改变 一是着眼于组织功能的改变 第 3 章 政府改革与治理 3.1 治理理论 20世纪90年头以来，“治理”与“善治”概念日益成为公共管理的核心概念3.1.1治理理论的实践根底3.1.2 治理理论的探究途径 分析的角度 分析的对象 政府管理的途径 公民社会的途径 合作网络的途径 政府部门与市场力气公民社会〔第三部门〕多中心的公共行动的关系 与政治国家的关系 体系 关系的特征 行为假设 掌舵与划桨 理性的、自利的 自治与认同 相互依存 利他的、人道主义的 具有反思理性的“困难人” 政策方案 私有化；工商业的管授权社团和公民；自建构公共效劳供应理手段 我管理和自我效劳 的合作网络 分析的角度 政府管理的途径 公民社会的途径 合作网络的途径政策过程的特征 运用市场机制执行通过公共探讨开展通过信息、资源和政府的决策 自己的政策 目标的互动共同规划并执行政策；共同学习 胜利的标准 失败的缘由 政策目标的实现 自组织的自由 联合行动的实现 模糊的目标；缺乏资缺乏资源；沟通的缺乏集体行动的动源；监控不力等 堵塞；得不到政治机；利益、目标和上的认可 策略上的冲突 补救的措加强协调提高公民加强网络施 和监控 组织的动管理：优员实力和化公共行管理实力 动者互动的环境治理就是对合作网络的管理，又可称网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中共享公共权力，共同管理公共事务的过程。
遵照网络涉及的对象和作用的范围，可分为： 1.全球治理全球治理是对国际合作网络的管理 特点：〔1〕治理的主体是世界范围的公共行动者；〔2〕治理的客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题；〔3〕治理的机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公共事务的制度支配 3.1.3 网络治理的实践类型 2.民族国家的治理特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供应过程的管理众多权威交叠共存构成了多中心的合作网络，成为西方兴旺国家的治理构造 合作网络的三种表现形式： 〔１〕政府间合作网络 〔２〕政府工程执行网络 〔３〕公私合伙网络 3.社区治理社区治理是对社区合作网络的管理社区部门在供应公共效劳方面有独特的优势在许多状况下，社区治理是政府部门主动建构的结果 公共效劳的社区化是一股世界性的潮流3.1.4 网络治理的多重逆境 1.可治理问题 2.合法性问题 3.有效性问题 4.责任性问题3.2 当代西方政府改革 3.2.1 当代西方政府改革的浪潮 1.西方各国政府改革的概况及特点英国——新公共管理运动的发源地之一 美国——现代管理科学的摇篮 新西兰、澳大利亚 欧洲大陆各国2.西方各国政府改革的背景和缘由首先，经济和政治因素起了确定的作用； 其次，经济全球化的出现是一个推动力； 再次，新技术革命尤其是信息革命是催化剂；最终，传统的官僚体制的失效和商业管理模式的示范性影。