论法国的不动产征收制度——兼论我国大陆不动产征收法的制定许中缘 湖南大学法学院 副教授 关键词: 公民财产权/公共用益/国家征收权/不动产征收法 内容提要: 所有权的宪法性与征收的“公共用益”成为法国不动产征收中宪法、民法以及行政法共同协调调整的内容《公用征收法》中行政程序与司法程序的分离与协调，保障了行政征收的顺利进行、避免了公权力的滥用征收中所进行的调查、公共用益的宣告、财产的转让与补偿等程序充分保障了公民的财产权，实现了公民财产权与国家征收权的平衡我国现有的不动产征收多元立法存在诸多问题，需要制定统一的征收法对此进行解决 对不动产的征收是现代法治国家在保护公民所有权中实现国家征收权所需要进行的内容在法国，广义的征收，还包括国有化(nationalisation) [1]尽管国有化会导致不动产的剥夺，但它主要发生在国家对企业的动产与不动产全部进行剥夺的情形，情形也比较特殊，所以本文主要就狭义的不动产征收的相关内容进行介绍法国剥夺自然人与法人的不动产的法律主要是1789年《人权与公民权利宣言》 [2]、宪法委员会的判例(Conseil Constitutionnel) [3]、《法国民法典》、以及2002年集结颁布的《公用征收法》(Code de L,expropriation pour cause d’ utilité publique)与最高行政法院(Décrets en Conseil d,Etat)的法令 [4]，此外，还包括欧洲人权法院的判例 [5]。
本文首先对有关不动产征收法的发展以及相关理论与内容进行介绍，并就法国的不动产征收法的特点进行评价，最后就我国不动产征收法的制定提出自己的看法 一、法国不动产征收法的发展 《人权与公民权利宣言》第17条规定“私有财产神圣不可侵犯，除非当合法认定的公共需要(nécessité publique)，且在公平与事先补偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺这里沿用的是“公共需要”而不是“公共用益(utilité publique)” [6]，因为在当时，所有的公共需要都是需要经过立法者一定的程序论证 [7]学者认为，这里的“需要”是立法者赋予剥夺所有权所必要的条件，力求使这种剥夺所有权的方式是无法回避(incontournable)、不可阻止(inéluctable) [8]与不可避免的(inévitable) [9]从不动产剥夺的条件可以看出，18世纪倡导的乃是极力维护所有权从而维护个人自由，揭示了立法者想最大限度地抵御公权力对私人财产的侵犯 [10] 这种思想在《法国民法典》中也得到体现1804年《法国民法典》第545条明确规定：“任何人不能被强制转让所有权，除非基于公共用益与事先公正补偿。
[11]不过，《法国民法典》得以颁布，征收不再是“公共需要”而是“公共用益”作为法国现代民主基础的《人权与公民权利宣言》，也是法国民法中的“公共用益”的基础相较于《人权与公民权利宣言》，该条的规定使征收的内涵变得更加丰富与具有韧性 [12]，征收的实行与操作也更为便利 [13]此后有关不动产征收相关法的制定，就是这些原则发展的产物 在法国，不动产征收法的演变主要表现为1810年、1833年、1935年与1958年的立法以及相关行政法院的相关判例 1810年的立法最大的特点就是确立了行政机关与司法机关在征收中的分权原则 [14]宪法委员会认为，“基于共和国的法律，通过司法来保护不动产所有权是分权的基本原则 [15]因为征收已经成为民法中的内容，只是所有权绝对原则的例外，于此，立法机构并不需要对每次的征收行为进行界定，很大部分是通过行政机构完成的于此基础上，征收就形成了司法机关与行政机关两个步骤行政机关裁定对该征收行为是否符合公共利益进行决定，二是法院负责所有权的转让以及确定补偿的金额司法中转移所有权的程序一般需要经过4-5年的时间，这能够保证私人财产权有机会得到充分补偿所以，有学者认为，自1810年以后，法官成为了“私人财产的监护人。
[16] 私有财产与公共利益的平衡总是在博弈之中过于对私有财产的保护，则造成了征收的困难，一些必要的公共建设也就难以形成在1833年，立法机关在制定法律的必要性中指出，“今天我们形成了一个不好的局面，人们能够确定，在法国，修建道路，沟渠与铁路已经不再成为可能人们能够发现，如果对个体利益的强制执行进行限制，那么人们就不能使整体利益得以优先实现 [17]于是，一项关于征收的法规得以颁布，在该法律中，认为公共用益是征收工作的重心，私人财产权的保护成为次要的内容在征收中，仍由民事法官宣告所有权的转移，但是失去了确定补偿的权力因为尽管有专业法官参加由普通公民组成的“征收陪审团”，但是法官不具有投票的权力 [18]该陪审团更多的关心的是公共用益，不过，他们认为这些被征收的所有权是对社会整体利益所作的牺牲，补偿的数额也大大提高了此时期形成了简易诉讼(expéditive)、紧急与特别紧急程序，也就大大提高征收的效率 [19]该法在法国实行了大约一个世纪 与此进行的改革于1935年8月8日进行，尽管不动产转让的权力仍然由民事法官进行但是，确定补偿的权力转移到由五人组成的委员会中 [20]该复杂的程序满足不了战争征收公民的大量财产的需要，总是出现了程序得不到遵守的情形。
与此，1958年以及以后的改革得以进行，在1858年与1959年宪法判例中，宣告了征收行为的行政管辖与司法管辖的宪法价值 [21]与此相关的法令的不断颁布与修改，此即发展成为现在《公用征收法》的内容 二、法国不动产征收法的基本内容 根据《公用征收法》，征收的对象不仅是不动产所有权实物，而且也包括与不动产相关的权利，如使用权，居住权，役权(积极役权与消极役权)等 [22]，不仅包括私人的所有权，也包括公共领域如国民教育的不动产 [23]不仅包括所有权及其附属物，也包括不动产地下与地上空间 [24]除了在紧急的情况下，只要确定了补偿的数额即可占有不动产，不过，征收的实行需要经过所有权的转让的宣告程序 [25]只有在国家防卫等特别紧急的情况下，可以未进行补偿直接占有公民的不动产 [26]所以，一般而言，法国不动产征收需要经过调查，公共用益的宣告、所有权转让的宣告以及补偿等几个必备的程序 (一)不动产征收的调查 征收行为始于公共用益的宣告但是，在公共用益的宣告之前，需要对公共用益的调查 [27]根据1958年法令，公共用益的征收需要进行两次调查，即公共用益的调查与具体所有权(parcellaire)的调查。
[28] 1.公共用益的调查 公共用益是一切不动产征收的基础征收的发生以及对公共用益的界定属于行政法院 [29]的权限为了避免以仅仅为了以“公共用益”之名从事为私人利益的行为，需要对“公共用益”进行界定 [30]学者认为，公共用益是不能定义的，因为它是随着时间而不断演变该概念具有多面的(multiforme)、人为的(artificiel)与短暂的(évanescent)特征，它很少在文本中定义，也难以获得共识，但是随着社会的演变，该概念能够覆盖多方面的客观内容，法官可以对此进行判决 [31]在对“公共用益”条款的反思与完善中，司法判例总结出属于“公共用益”的事项 [32]：(1)建造城镇而对土地进行分批征收;(2)建造手工业或者轻工业区;(3)修建动物的休憩区域;(4)建造马术中心;(5)修建学校食堂;(6)修建青年旅馆;(7)创造绿色的场所;(8)建造牧场;(9)修建湖泊;(10)设立休闲中心等但是，这些判例的内容对公共用益的内容解释过于狭窄学者认为，公共用益的概念具有抽象的特征，主要表现为公共利益优先于私人利益的保护在立法中，只要是公共卫生与健康、历史遗产、体育事业以及经济的发展都能够成为公共用益的内容。
[33]实践中发展出来了征收行为的“成本收益平衡”(bilan-coûts–avantage)理论用来判断公共利益的内容， [34]即在征收行为的积极受益(bilan positif)的情况下承认该行为的公共用益，在该行为负债(bilan négatif)的情况下限制或者否认该行为的公共用益 [35] 公共用益的调查由调查员或者调查委员会进行，根据《环境法典》的第二章第三节的条款从事相关的行为，对所涉及的环境以及城市规划需要进行详细的论证 [36]调查员或者调查委员会应该在公开调查后的最多六个月内递交他们的调查结论 [37]最后需要按照一定要求做成档案，并接受公开辩论的检验 [38]如果调查在规定时间内得以结束，公共用益宣告的程序才能得以进行 [39] 2.具体所有权的调查 征收是为了整体利益的目标，而对个人所有权的剥夺，对个人所有权的调查乃是为了维护个人所有权，避免因整体利益之名而受到损害 [40]调查主要是测量该不动产的深度、长度与宽度，以及确定所有者或者真正的权利人以及与该不动产征收具有其他利益的相关人(如抵押权人) [41]个人所有权的具体调查需要制成档案待查，调查结果还需要在一定范围内根据具体情势予以公开。
与公共用益调查不同的是，单个所有权的调查并不需要遵循特定的规则 这两次调查的成员可以相同，也可以另外重新组成 [42] (二)公共用益的宣告 1.公共用益宣告的权限1958年裁定(ordonnance)颁布之前，公共用益的宣告权力不是立法者而是由镇长或者地方政府的集体行使在1988年11月的法令中，此项权力收归为国家 [43]，由最高行政法院颁布法令(décret)行使但此时，调查委员会所作出的结论总是对某一方有所偏离 [44]，基于该行为的性质与重要性，2002年1月27日的法律(loi)宣布公共用益的宣告不再由行政法院的法令行使，而由省长或者部长颁布命令(arrêté) [45]但是，该原则也有一些例外，如果是涉及国家防御工事的修建所进行的征收，由委员会决定 [46]基于某些工程的性质与重要性，如高速公路的修建(不包括对现有的高速公路的改建)，能源以及供水计划，扩张可航行的船只载重1500吨的航行河道、修建或者延长不小于20公里的铁路网(不包括旧有铁路的改造与兼并)、修建大于100千瓦的发电站，海洋能源工厂以及大于100兆瓦水电站，以及原子能源的开发与生产的相关设施等公共用益的宣告由最高行政法院颁布法令决定 [47]。
公共用益的宣告需要符合事先的调查，符合《城市规划法典》与《环境法典》的相关规则，同时公共用益的需要应该包括实现计划所需要的期限 [48]否则，最高行政法院可以对公共用益的宣告进行撤销 [49] 公共用益的宣告应该目标明确，其形式根据颁布机关的性质与需要分别进行如省长的法令(décret)在涉及相关利害人的地方进行张贴以及在每天的法律公告栏中颁布而法令则在官方日报(Journal Officiel)中公布在一些仅仅涉及所有权补偿、所有权转让的情形，公告应该通知到所有者或者利益相关人 [50] 2.公共用益宣告的性质 尽管公共用益的宣告是政府或者行政法院的行为，但根据其原理，该行为并不是抽象行政行为(act réglementaire) [51]因为：首先，如果是抽象行政行为，仅仅通过媒体或者海报的形式公示即可，不需要进行个别通知根据1979年法律，规章(règlement)能够根据环境的变化而改变，而不需要再进行论证不过，改变公共用益的宣告需要论证而且，公共用益一经宣告，争议的内容可以上诉 [52]但是抽象行政行为不能进行上诉其次，考虑到公共用益宣告所造成的影响，如所有权的转让的禁止，人们可以以公共用益宣告行为的违法性而请求取消，而最高行政法院也可以明示或者默示的方式对宣告进行拒绝，而不需要符合欧洲共同体的相关指令 [53]。