政府购买社会组织服务的理论逻辑、现实难题与路径创新 唐忠义 陈晓玲[摘 要]改革开放以来，我国经济迅猛发展，社会公众的物质生活得到基本满足，但是对社会公共服务的需求正日趋增加，政府的公共服务职能受到了严峻的挑战处于试点阶段的政府购买公共服务虽取得了一定的成效，但也遇到了诸多问题：法律法规的缺失、社会观念的滞后、社会组织的薄弱以及监管体制的乏力立足于全面深化改革的背景，我们可以从政府、社会组织和公众三个主要层面寻求解决之道[Key]社会组织；政府购买；公共服务[] D630；D632[] A[]1007-8487（2016）01-0061-07[作者简介]唐忠义（1967-），湖北恩施人，武汉科技大学马克思主义学院院长、教授、硕士生导师，主要从事公共政策、地方政府研究；陈晓玲（1991-），女，湖北武汉人，武汉科技大学文法与经济学院硕士研究生，主要从事地方政府治理研究十八届三中全会提出要“正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”2015年李克强总理在政府工作报告中又强调要“坚持创新管理，强化服务，着力提高政府效能，提供基本公共服务尽量采用购买服务方式，第三方可提供的事务性管理服务交给市场或社会去办”。
由此可见，中央高度重视政府购买公共服务，并将其视为推进行政机构改革、加快政府职能转变的重要举措当前在全面深化改革的背景下，推进我国政府购买社会组织服务出现了哪些问题，需要从哪几个方面努力，从而提高政府购买的效率，成为亟待解决的关键问题笔者认为，政府购买社会组织服务涉及到多方主体，需要政府、社会组织和社会公众形成合力，共同解决这些难题，以推进政府购买公共服务的发展一、我国政府购买社会组织服务的理论依据一种新的制度或模式的出现，总是需要一定的理论作为指导产生于20世纪80年代的政府购买社会组织公共服务，作为一种新的公共服务提供方式，在欧美等西方发达国家得到了充分的重视和长足的发展，并取得了不俗的成绩这一新模式在20世纪90年代传入中国后，上海、深圳等沿海发达城市先行尝试，最近几年人们才认识到这种新模式带来的益处，并逐渐将这一模式由单个试点上升到国家制度层面国内学者开始从国内外丰富的理论中寻找其存在的合理性和必然性从中不难发现，最近几十年关于政府与社会组织的相关理论中，确实孕育着政府购买社会组织公共服务新模式的萌芽一）政府购买公共服务的概念关于政府购买公共服务的概念内涵，学者们从自己的研究视角给出了不同的阐述，虽说侧重点不尽相同，但也取得了一定的共识，以前学界比较推崇的是王浦劬教授对这一概念的阐述。
所谓“政府向社会组织购买公共服务”（Purchase of Service Contracting，POSC），是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用[1]（P3-4）这一概念较清晰地描述了政府购买公共服务的全过程：在参与主体上，政府是购买方，也是资金提供者和过程监管者，社会组织是供给方，直接提供公共服务，是沟通政府与公众的桥梁，公众是被服务对象，直接享受服务，并对服务提供方负有监督责任；在购买方式上，有双方自主协商的合同制，自上而下的直接资助制和自下而上的项目申请制；在购买内容上，从养老、医疗、助残、文化等服务类逐渐扩展到项目评估、资质认定、就业培训等行政性和管理类服务从这些具体做法中我们可以看出，政府购买公共服务为政府提供公共服务开辟了一条新路子，实现了政府机构、社会组织和公众的共赢二）政府购买公共服务的理论发展20世纪20-30年代，一场前所未有的经济危机席卷全球，经济倒退、失业激增、生活无着落构成了这一时期的代名词，为此，西方国家实施了一系列的社会福利政策，国家对基础设施、社会保障投入了大量资金，这对化解社会冲突、维护社会稳定起到了一定的作用。
到20世纪60-70年代，以欧美为代表的福利国家制度已基本建立，特别是北欧高福利国家建立了“从摇篮到坟墓”的全方位福利保障制度，由此带来的一方面是政府财政危机、政府提供服务的低效率和垄断性；另一方面是公众又不允许政府放弃过多的公共服务，而政府如果不解决这些问题又将导致信任危机政府为了摆脱这种两难的境地，达到政府支出少、社会福利高的目标，展开了声势浩大的公共管理改革运动，探索提供公共服务的新模式由此，政府购买公共服务模式应运而生，并逐渐由欧美发达国家推广到发展中国家，成为推进社会保障制度改革、转变政府行政职能、创新社会治理方式的重要手段政府与社会组织的关系问题，是实行政府购买社会组织服务这一新模式的基础问题二者的关系经历了冲突、互补到合作的渐进发展过程冲突关系理论认为二者是对立的，社会组织提供公共服务扰乱了政府的行为，不利于专业的公共服务体系的建立互补关系理论认为二者是取长补短的，社会组织提供的服务可以满足那些因政府服务没有得到满足的服务需求合作关系理论将政府与社会组织视为平等的合作伙伴，二者在角色和分工上不同，前者提供资金，后者提供公共服务第一，新公共管理理论的推动20世纪中叶开始，西方国家普遍实行福利国家制度，但是经过多年的实践，这一制度并没有实现经济的高增长和社会的普遍满意度的提升，加上经济滞胀，政府支出大量增加，导致社会公共服务无效率，造成社会普遍不满。
于是人们开始考虑重塑政府形象，重视公共服务的产出，公共管理由重视效率转向重视服务质量和顾客满意度，打破由政府垄断提供公共服务，引入竞争机制，共同参与提供满足更多人需求的公共服务第二，志愿失灵理论的出现这一理论所发现的慈善资源不足、特殊主义等，从另外一个侧面揭示了社会组织本身存在的问题，以及天然需要政府支持和引导的重要意义因此，政府与社会组织具有合作的内在动力和现实基础首先，社会组织具有政府和市场所不可比拟的优势，在社会福利的供给体系中拥有不可替代的地位；其次，社会组织和政府通过合作可以形成一种“优势互补”型的责任共担模式，既可以弥补政府在提供公共服务时的缺陷，也可以解决社会组织在服务过程中所面临的问题[2] 第三，第三方治理理论的兴起作为研究政府与社会组织的著名学者，萨拉蒙认为，在由政府主导管理的社会，政府比社会组织更具权威性、可信度更高，人们可能更倾向于信任政府的行为，而不是社会组织，因此，在公共服务的提供中，人们更加依赖政府而不是社会组织据此，他提出了“第三方治理”理论，很好地解释了政府与社会组织的合作关系政府在提供公共服务中的角色可以分为资金的提供者、服务的监管者和服务的传递者等三个方面。
由于政府自身职能的多重性和复杂性，并不需要政府在这三个方面都承担责任，政府可以采取与其他组织合作的方式，实现相互之间的优势互补和责任共担[3]这里的“其他组织”就是社会组织由于社会组织根植于社会，服务于大众，对社会公众的需求更加灵敏、效率更高，就形成了政府与社会组织相互合作的、除了政府与市场两个治理主体之外的第三方参与治理的新模式因此，政府在投入资金规模不变的情况下，可以提高服务的供给能力，实现产出最大化和资源的最优配置第四，社会主义市场经济理论的支撑邓小平关于发展社会主义市场经济的理论是我国最近20年经济发展的指路明灯该理论强调以经济建设为中心，建立市场经济体制，实现我国经济的跨越式发展在这一理论指引下，我国走出了一条具有中国特色的社会主义发展道路十八大以来，总书记以其开放性的视野和前瞻性的战略眼光，对社会主义市场经济理论的内涵进行了深化和扩展社会主义市场经济本质上是法治经济”，法治经济的核心是打造约束权力的笼子，主线是完善市场运行规则，使交易成本最小化，资源利用效率最大化[4]，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用政府向社会组织购买公共服务，通过公开竞争的方式，选取能够提供质优价廉服务的社会组织，简化了政府提供服务的复杂程序，解决了市场提供产品的高额费用问题，能够有效降低交易费用。
保障和改善民生是经济发展的“安全阀”，政府通过向社会组织购买服务的方式提供丰富多样的公共服务，满足人民不同的需求，稳中求进地推进经济发展，形成经济增长与改善民生的良性循环三）我国政府购买公共服务的必要性近些年，我国社会组织得到了蓬勃发展，政府购买公共服务这一模式也取得了一定的成绩，这无论是对于政府、社会组织还是对社会公众都有着重要的意义第一，推动政府职能转变的重要举措建立“小政府，大社会”的服务型、责任型政府，首先就要转变政府职能，改变过去计划经济体制下各种事务都由政府大包大揽的方式，将市场可以自行调节的事务交给市场解决，发挥市场在资源配置中的决定性作用社会组织提供公共服务，政府提供专项资金购买服务并对整个服务过程进行监督，可以有效减轻政府负担，实现投入产出最大化，将政府从繁重的公共服务事项中解脱出来第二，社会组织发展壮大的强大动力政府拨付专项资金用于购买社会组织提供的公共服务，使公共服务不仅得到了政府和公众的认可，发展后劲更足，社会组织还拥有除运行成本之外的额外资金，可以用于更新工作技术和设备、扩充服务内容、提高服务质量政府出台的专门政策和法律，在为政府购买服务提供保障的同时，也为社会组织的健康发展提供了空间，有利于社会组织的跨越式发展。
第三，满足社会公众多样化公共服务需求的必然要求社会组织发展于民间，根植于社会，能近距离地接触服务受众，贴近群众，能够以更敏捷的速度对社会公众的需求做出反应社会组织运作方式的灵活性，能够开展个性化的服务，满足尽可能多的公共服务需求在提供服务的过程中，质量和效率也能以大幅度提升，形成良性循环的发展模式第四，推进事业单位改革的必由之路事业单位作为我国的特殊产物，作为公共服务的直接提供者，长期受到行政级别的限制，缺乏自我发展的活力，造成服务效率低下、财政资源浪费政府购买社会组织公共服务，将事业单位的公共服务职能转移给社会组织，有利于理顺政府与社会、企事业单位的关系，有效改变“裁判员”与“运动员”不分、采购与生产不分的现象；有利于转变政府“以钱养人办事”的低效财政支出方式为“政府花钱购买服务”的高绩效方式，提高财政对公共事业投入的总体效率；有利于进一步推进与深化事业单位改革，增强事业单位活力[5]二、我国政府购买社会组织服务的现实难题作为一种新模式，我国政府购买服务还处于起步阶段，试点过程中出现很多问题，这些问题可以归纳为以下几个方面一）社会公众和政府观念滞后，对社会组织缺乏信任在我国，受传统思想的影响，新事物总是需要经过漫长的过程才能被大众所接受和认可。
由于我国社会组织起步较晚，规模有限，公众难以接触到专业的社会工作，即使能够享受到社会组织提供的公共服务，但是由于社会组织缺乏权威性、社工人员社会地位较低，社会工作很难取得公众的信任从目前来看，政府购买社会组织服务这一形式正是研究的热点领域，即使是一些知识分子和政府工作人员，对政府购买社会组织服务的主体、客体、内容、形式等也存在诸多疑虑由于市场准入制度的限制，大量社会资本难以进入广阔的公共服务领域，一些政府部门仍然习惯于由本部门或下属的事业单位提供公共服务公共服务生产领域的产权过于集中于政府部门，导致产权结构单一化，资源在公共物品、准公共物品、私人物品之间，在公共部门、私人部门、社会组织之间难以自由流动和优化组合，难以形成有效的竞争机制[6]二）缺乏配套的法律法规和政策规定，难以形成强制力政府购买社会组织服务这种新模式在20世纪90年代被引入我国，但是直到目前为止仍然处于探索试验阶段，全国统一性的政策文件屈指可数，只有2013年国务院办公厅的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和2015年的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意。