城区预防和减少越级访、集体访现象的法 律思考越级访和集体访是群众来访的一种特殊现象，未能及时 有效的接待、处理会产生较大的负面影响，形成社会不稳定 因素，影响良好的经济发展秩序、人民群众安居乐业的安定 环境和党政机关的正常工作秩序一、 越级访和集体访的主要特点一是热点集中主要对某些部门行政行为不满反映违 章建筑、环境污染、拆迁安置、市容管理、公安管理等涉及 政府职能部门行政行为与不作为的问题占到信访总量的7 5% 以上二是解决难度大主要集中在征地拆迁和企业改制等方 面，涉及政策、历史遗留问题以及政府无权解决的问题三是过激行为有增无减信访出现非法聚会、拦门、堵 路、阻止现场施工、占据办公场所等群体过激行为，且呈明 显增加趋势，负面影响大四是上访时间呈现一定规律性上访时间主要集中在领 导接待日以及重大政治、经济、文化活动期间或前夕二、 越级访、集体访原因及其法律分析目前，社会正处于大变革时期，原有的社会利益格局正 在被打破，群体利益发生深刻变化，社会弱势群体和边缘群 体相继出现，并不断扩大，为群体性事件发生提供了社会基 础在新旧体制交替过程中，相当一部分过去的“单位人” 变为现在的“社会人”，而新的科学的社会管理体制尚在探 索中，因而管理体制对社会的调节、控制作用较弱，政策调 控的盲区大量存在，不但对预防和减少群体性事件会带来不 良影响，而且有时甚至成为群体性事件的诱发因素。
1、政策、法律原因一是社会保障机制还不够完善在市场经济体制建立和 完善的进程中，经济制度基本的结构和分配制度改革的进一 步深化，形成了各类经济成份之间、各种利益团体之间、各 类人员之间的经济利益的矛盾在企业改制、重组、破产或 减员增效等改革的同时，也带来了下岗职工的再就业、医疗、 养老、基本生活等方面的矛盾就业、再就业工程尚不能满 足不同层面、不同知识结构群体的就业需求，导致无业人员 增多，易形成社会不稳定因素城区的弱势群体还占有较大 的比例，孤、残、特困家庭以及大部分刑释解教人员的生计 面临困境虽然各级党委、政府采取多种政策、方法、措施 给予帮扶，但离人们日益增长的物质文化需要相距甚远，贫 富差距悬殊，导致这部分群体心理失去平衡，极易引发群体 性事件二是城乡之间的差距导致大量的农村富余劳动力纷纷 涌入城内，易陷入流动性失业，对这部分群体和这种问题的 调控政策、管控措施、手段还不到位，不仅给社会治安带来 问题，同时给城市管理带来难度三是现行的政策、法律不健全、相对滞后，致使一些矛 盾及时妥善解决的法律依据不足，而引起群众的不满，特别 是在拆迁安置、企业改制涉及老百姓、职工切身利益的补偿 标准偏低，在不同时段、不同地段执行的政策不同，以及政 策与法律的冲突，又不能突破法律、政策的规定解决他们最 基本的实际困难和问题。
2、执法理念问题受传统思维定势的影响，对政府职能转变、角色的定位、 权力来自于人民授权委托、按公众要求代表人民行使管理社 会的职能概念模糊不清，认识跟不上时代的步伐和形势的要 求，没有把人民群众的利益放在首位，对群众的正常的上访 反映问题、要求解决问题，没有看成是人民群众对党、对政 府的信赖，没有看成是人民群众民主法治意识增强，依法维 权相反把人民群众当作“刁民”，从对立的角度看问题，思 想不能引起高度重视，听之任之、放任自流而激化矛盾1）为谁执法，为谁服务的认识不到位，从而带来对 群众的正义呼声、合理要求置若罔闻压滤机滤布群众在问 题得不到解决或在本级政府部门得不到解决的情况下，极易 引发集体访、越级访2） 执法部门职责履行不到位，使一部分群众的利益 受到侵害，从而引发群体性事件一是受本位主义和部门利 益的驱使，滥用罚款、审批权，乱设收费项目，把权力看成 是谋取私利、谋取部门利益的资本；二是部门职能的交叉又 形成相互推诿或多头执法，问题得不到及时解决，引起群众 强烈不满；三是执法人员业务素质不高，不能准确的依法履 行职能，造成错误执法，又不能本着尊重事实，尊重法律的 精神，予以纠正3） 认真及时解决处理群众反映的问题不到位，使一 些矛盾逐步升级，恶性发展，最终酿成群体性事件。
一是渠 道不畅信访网络作用发挥不到位，信息不通畅；人民调解 网络反映不及时，调解职能履行不到位；信访机关的作用未 得到充分发挥，只是起到了 “挡"和中转的作用，就信访案 件的处理，属于事后补救性质；另外社区民主自治不完善， 群众很难通过社区自治组织、社团、中介组织解决自己的问 题二是方法简单、粗糙而不能及时使一些本可以解决在萌L?J芽状态的事件，集中爆发出来而酿成群体性事件三是态度 粗暴对群众的问题冷漠或蛮横、粗暴，引发群众越级上访四是互相推诿对矛盾问题的形成，寻找各种借口、理由推 卸责任，致使群众的合法权利得不到有效的保护和行使对 待群众的上访需要解决的问题往往推向社会、推向上级、推 向下级、推向其他部门，造成群众投诉无门五是解决问题 不彻底对群众的问题不是从根本上解决，而是虎头蛇尾， 解决一半留一半，或糊弄一下，形成难点、历史遗留问题而 更加难以解决六是政府和地区有效的快速反应处理机制尚 未形成，缺乏联动和有效的及时处理运作系统，手段上该软 的不软，该硬的不硬，不能有效控制突发事件，控制事态发 展3、 有效监督不力群众所反映的问题大部分是因为行政执法和司法不公 的问题，而不公的产生是因为执法的责、权、利不统一，缺 乏有效的内部监督、行政监督（审计、监察监督）、层级监 督（上级、人大）和社会监督。
4、 群众法制观念有待进一步提高在越级访、集体访中，均存在群众的法制意识的淡薄和 思想偏激一是不清楚自己行为是否受到法律的保护二是 不知道采取过激行为上访是违法性三是对政府期望值过 高，把政府仍然看成是大政府，政府包揽一切，只要能闹就 能解决问题，即使知道不受法律保护也要到政府上访，能捞 一点是一点四是对政府部门和司法部门失信，唯上唯大， 直接找领导、直接到省、市政府上访三、减少和预防越级上访和群访的对策和建议根据国家信访局调查统计数字表示，80%的信访案件是 发生在基层的，80%的信访要求是合理的，80%的信访案件是 可以处理的前文分析表明，越级上访和集体访的产生大都 因政策的滞后以及行政机关、司法机关在法律、法规、规章 和政策的执行中产生的偏差及在受理、处理信访案件中的不 当行为而引发的因此本文试从有效处理信访案件的具体措 施和治本之策上提出如下对策和建议，以供参考治本措施1、推进民主法治建设，促进全区政治文明党的十五大 提出了依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略，党的 十六大又进一步提出了建立社会主义政治文明的目标，并明 确提出：“政治文明的核心是把党的领导，人民当家作主与 依法治国有机结合”。
社会主义政治文明的本质就是人民当 家作主，推进政治文明就是逐步完善社会主义民主的具体制 度，保证人民充分行使民主选举、决策、管理、监督的权利 信访是人民群众依法行使民主权利、表达自己意愿的渠道， 信访也是人民群众监督党政机关的重要渠道党政机关领导 干部和工作人员应摆正“主人”与“公仆”的关系，建立反 映社情民意的畅通渠道，认真履行职责，为老百姓的根本利 益而努力工作，解决社会发展与广大人民群众的各种问题， 而不能对群众的不满情绪和要求采用压服的方式、禁止的方 式，否则必然会适得其反，引发更大的不满和越级、群体上 访当前广泛开展的社区建设，其核心就是社区居民的民主 自治，应当在此基础上大力推进社区依法治理，努力在公共 事务特别是涉及居民群众切身利益的重大事项的决策和管 理上，通过人民代表、社区居民代表大会代表参政、议政， 真正实现公共事务决策和管理的科学化、民主化、法制化和 现代化2、加强依法行政、公正司法工作，正确履行职责在 建设社会主义政治文明，实践依法治国的方略中，行政执法 机关、司法机关能否依法行政、公正司法起着举足轻重的作 用因为，大量的社会矛盾既然因行政执法、司法执法而引 起，也只能通过加强依法行政、公正司法来化解。
在实现现 代化的同时，实现政治文明与经济建设、精神文明建设的同 步发展这是减少和有效处理社会矛盾，预防和减少上访特 别是越级访、集体访的治本之策1）全面真正落实执法责任制、政务公开制、错案责 任追究制这些制度大部分城市前几年就已基本建立，但由 于机构改革等原因未能落实到位各级党委、政府应责成相 关职能部门认真对各执法部门的执法责任制、政务公开制、 过错责任追究制的落实情况进行全面检查、指导和督促各 级政府职能部门、街道办事处应进一步明确执法职责、依据, 规范办事程序，健全内、外部监督机制，严格依法履行职责, 减少和消除行政不作为、越权执法、随意执法、滥用执法权 和不文明执法现象，从整体上提升执法水平和法治环境，为 营造稳定、和谐的社会环境，创安全、祥和、文明的社区, 提供坚实的法治平台2) 加大监督力度发挥党的监督、权力机关监督、 民主监督和社会监督的作用，强化内部监督机制，对越权执 法及不作为现象追究责任追究因行政行为司法行为不当引 发上访、集访的单位责任，其次对行政、司法机关接待处理 不当引发的越级访和集体访的单位负责人和责任人的责任， 严肃处理因部门利益驱动执法和野蛮执法欺压百姓责任人， 对工作失职、渎职、无视群众疾苦、激化矛盾、引发事端， 造成不良后果要按照党纪、政纪规定追究有关部门和领导的 责任。
3) 树立执法为民的思想加大对执法人员思想政治 及法制教育力度，认真贯彻十六大精神和“三个代表”重要 思想，转变作风，切实为群众着想特别是各级领导在决策 中要始终把人民群众的利益放在第一位，在经济发展、城市 建设、城市管理中，尽可能地维护全体市民的合法权益对 于群众反映的问题，要从落实“三个代表”的高度，予以充 分的重视，凡符合法律政策规定的都应当尽力妥善给予解 决只有我们各部门、各级领导干部真心实意地去为群众解 决问题，把群众的利益、群众的需求作为党政机关必尽的义 务，尽力做好，社会事务才能理顺，群众情绪才能理顺，才 能维护好一方稳定4) 开展诚信政府、诚信司法活动做到职权职责、 执法依据、执法程序、处理结果、责任追究公开、公正、透 明，树立政府机关执法为民形象要把依法信访纳入诚信政 府创建活动和软环境建设各项措施和评比活动中，对属于部 门职权范围内的信访案件，有关部门必须受理，对无故推诿、 拖延、冷漠、特别是指使信访人越级上访的单位应追究该单 位负责人和责任人的责任，除取消当年评先资格，对损害群 众利益性质严重、影响党和政府信誉、造成恶劣社会影响的 给予党纪政纪处理对群众提出的总体要求合理但一时难以 彻底解决的，或需要一定条件、一定时间解决的事项，应向 群众作出承诺，制定计划，逐步解决；对群众要求不合理、 不符合法律法规规定的和超过实际可能的事项，应作好群众 工作，晓之以理，稳定情绪，使他们息访。
通过信访体现政 府真诚为民办事的诚信形象治标措施：1、建立有序的、高效运转处理机制实施党政“一把 手”总负责，一级抓一级，层层抓落实责任制在此基础上 进一步建立、健全信访案件处理机制，建立信访预警、受理、 交办、督办、审核把关、上报程序、办理时限向信访人回复、 全程跟踪管理制度等，力争使小矛盾纠纷不出社区，一般矛 盾纠纷不出社区、街道，大矛盾纠纷不出城区1) 建立紧急、重大信访案件联动机制由城区维护稳 定领导小组办公室牵头，成立突发事件处理工作组，公安、 执法机关、司法机关、街道负责人参加，在突发性信访案件 发生后，掌握第一信号，在第一时间赶到第一现场，达到及 时控制场面的第一要求2） 建立疑难案件会办制度对于紧急、重大信访案 件和涉及法规政策交叉、空白的，部门职能不清的，合理不 合法、合法不合理的以及历史遗留的等疑难信访案件，采用 会。