政治发展的需要宋代权力制约制度产生的背景及原因分析 王志立（河南行政学院公共管理部，河南郑州 450002）摘要：宋王朝建国的特殊性，使宋太祖为了避免五代以来的教训进行了比较大的官制改革，尤其是制约机制的设计，更是相当完备，至今仍有借鉴意义宋初的中央集权专制的官僚制度的建立是应那个时期的现实需要而产生的，有其特殊历史发展背景：是唐末五代政治混乱，政权割据严重的历史发展的需要；是皇权按序递嬗政治发展危机的需要；是政权机构重叠，政治颓废不堪的现实需要；也是磨勘考课失效，官吏碌而无为社会治理的需要历史变局的推动促使北宋取代后周，政局趋于稳定、官僚政治初现，这也是历史发展的必然结果关键词：北宋：权力制约机制；历史背景宋代是中国传统社会承前启后的一个社会发展阶段宋朝的开国皇帝赵匡胤靠“陈桥驿兵变”在马背上武力夺取的天下，赵氏政权吸取了唐末五代以来的朝纲混乱、藩镇不忠、武将乱权的历史教训，一上台便暴露了对后周武将可能夺权的怀疑和对皇权失衡的无法容忍赵匡胤连同他的后代们一起建立起皇朝时代堪称最为完备的官场制衡机制，尤其是制约机制的设计，更是相当完备，结束了唐末五代以来乱世的局面。
宋代权力制约制度的建立是应那个时期的现实需要而产生的，有其特殊历史发展背景历史变局的推动促使北宋取代后周，政局趋于稳定、官僚集权政治初现，这也是历史发展的必然结果一、唐末五代政治混乱，政权割据严重在封建王朝“竞相洗牌”的历史变局中，唐朝末年，宦官蠹害朝政、倾危国家，藩镇拥兵自重、划疆定界，统一的集权王朝仅是象征符号，徒有虚名而已经安史之乱冲击，渐而转入衰世在“白马之祸”事隔二年后，节度使朱温擅权至极，发动政变废除唐哀帝李祝，自行称帝以此为端，封建社会跨入了五代十国的纷乱时期五代承续50余年的时间里，政权交替如“走马灯式”的频繁更迭，即便再好的行政措施、政治制度也难以推行，况且在战争连连、烽烟四起的特殊年代，相对完善的行政机构难以建立，各项制度措施的实施也就失去了最起码的基础和条件，所谓对政府官吏的监督和制约仅有形式而难有实质内容，真正的官吏制约根本无从谈起五代期间，政局动荡不安、政权割据林立在此时间，于五个相对强大的朝代之外，在南方区域又相继出现了前蜀、后蜀、吴、南唐、吴越、闽、楚、南汉、南平等九个相对较小的割据政权，河东地区有北汉割据政权，割据政权独霸一方，在其所辖区域内犹如独立王国，与五代并居称雄，彼此互不统属，史上将其称为“十国”。
十国”亦是唐朝灭亡前后出现的地方割据政权，基本上是从唐末藩镇节度使演化发展起来的凡此种种的地方割据政权，存在形态各异，或独挡一面、占山为王，或依附强势、苟延残喘而就“十国”的具体特征：从分布区域来看，除北汉政权屈居河东外，其余割据政权都盘居南方；从活动空间来看，版图大小不等，相差较为悬殊，有的偏居一隅，有的横跨数省；从出现的时间而言，时间跨度较大、前后参差不齐，吴国等溯自唐末，而北汉始于宋前；就国主称谓而言，有称帝的，亦有称王的，但在乱政之下，国君更迭尤为频繁，治世短者不足一年，治世长者，也难达数十载；从政权更迭情况来看，亦是相当复杂、特色纷呈；从前后相继的关系来看，南唐李氏政权继吴国杨氏政权，王氏前蜀政权被后唐灭亡近十载而袭至孟氏兴后蜀政权待赵宋政权建立以后，赵匡胤、赵匡义兄弟二人的领导下，经过数十年的南征北战，仅存割据政权相继亡于北宋，五代十国纷乱局面方才基本结束在分疆裂土的“五代十国”时期，军事力量相对雄厚的“五代”藩镇政权尚难有所作为，力量相对薄弱、苟且偷安的“十国”割据政权更是难有建树文官失约、武官去肘，争权夺利、滥用私权，政局乱象足见一斑在藩镇势力竞相争雄的背景下，手握实权的将相出于私欲膨胀，任何篡位之举或为扩疆掠地而挑起的战火纷争，只能加剧政治混乱和社会动荡，激发更大的社会矛盾。
赵匡胤黄袍加身、废周建宋，结束了自唐末藩镇割据以来的政治纷乱局面他吸纳历史教训，在革除前朝弊政、废除陋习的基础上，以“弘文抑武”为治国理念，积极推行一套较为完善的权力制约体制，以维护中央集权，加强封建统治二、经济凋敝，政治颓废晚唐宦官专权、藩镇割据，以致政治纷乱、社会动荡，繁荣之景走向萧条；五代十国藩王自立、争权掠地，导致战火连连、烽烟四起，安宁生活觅之无处经晚唐至五代近二百年政治乱世之后，赵匡胤废周称帝，建立赵宋王朝又经20余年兵戎相见、血刃苦战，南方割据政权土崩瓦解，迫于政治形势所逼，向宋俯首称臣，国家统一初步实现经遇两百余年的祸乱之苦，社会景象不难猜想：满目疮痍、百业待兴；流民遍野、民不聊生迭遭摧残的社会经济期待恢复发展，经遇战乱之苦的民众迫切渴望安定清静的生活，即是北宋初年急需解决的棘手问题有效医治战争疮伤，还民众以安宁生活，道家学派力倡清静无为与民休息，静以致治，无为而无不为，是道家思想中最核心的内容汉初积极推行黄老之治，历经数年而达“非遇水旱之灾，则民人给家足，都鄙全庚皆满，而付库余货财，京师之钱累百钜万，贯朽而不可校；太仓之粟，陈陈相因，充溢露积于外，至败不可食”之景北宋引之为鉴，继而仿效之。
宋初推行“黄老之治”，是多种因素合力推动的必须结果一方面是适应当时社会发展的需要二百年之乱世，经济凋敝、政治颓废、文化不兴，整个社会呈现一片萧条景象，再也经不起“巧取豪夺”的折腾，恢复生产尤其必要另一方面与初任统治者的兴趣、爱好和大力提倡莫无关系北宋开朝君王赵匡胤虽然出身军人世家，幼时亦随师辛文悦览儒诵经，从中获益颇深投军以后，在跟随郭威东征西讨的过程中，深感民众颠沛流离之苦，因而深之“清静、不为”之道建宋初年，为政的黄老色彩较为深厚据赵普所上《班师疏》载：“有道之事易行，无为之功最大”，认为兴师北伐亦是“劳师伤财”、无功之行反之，对五代时期的晋高祖石敬唐推行的“清静无为”之政，史官也给予了极高的评价：“幕黄老之教，乐清静之风，以沲为衣，以麻为履，故能保其社稷，高朗令终”宋时史官盛赞高祖“无为”之举亦是宋太祖力倡黄老之治的又一佐证太祖薨逝，宋太宗赵匡义对黄老之治的提倡，有过之而无不及太宗手握权柄20余年，始终强调清静致治，秉持“虽蕴长材，或居下位，守道者以躁进为耻，怀能者以自街为非”的执政理念，重任多委以谨小慎微的黄老信徒，拜“用至乎无为”的吕端为相即是其例真宗幼时受太宗黄老思想、治世行为影响颇深。
为帝之后，守持“黄老之治”而不图革新一朝天子一朝臣，乃自古不变之理但太宗时拜为宰相的吕端却在真宗时留任，即便病辞而不允，终至病卒吕端的后续者张齐贤、李沆、李旦、向敏忠等人，虽然不能说均信奉黄老之学，但施政的黄老色彩还是比较深厚的然亦不否认，宋初“黄老之治”盛行，生产渐次恢复、经济有所发展、民众得以休息，国家和社会逐渐趋于稳定但伴之而行的是，因循寡言之风渐起，政治弊病滋生暗长而不得根除，“百职不修，纪纲废坏”亦是宋初权力结构及体制运行的真实写照三、太祖年盛而薨、太宗茫然登基，引发皇权按序递嬗的政治危机976年10月20日初冬，北宋开朝君王太祖赵匡胤51岁，正值英姿盛年，却因身体略有小痒（查证多部史籍，尚未找到太祖病危的相关资料）驾崩于汴京皇廷此前没有任何先兆，太祖突然薨逝，可谓震动朝野上下而最为尖刻的现实问题是，太祖离世，谁将承其遗志，继任大统！在前任皇帝没有指定继位者或留有遗言的情况下，理应按照“父死子继、兄终弟及”的传统世袭制之法，从太祖的二子，即燕懿王赵德昭、秦康惠王赵德芳中择其一但令人不解的是，10月21日，太祖二弟开封府尹晋王赵匡义却登上[来自www.lw5U.coM]正位，加冕为帝，即为太宗。
赵匡义承任大统的问题在于，合法性源之何处？即便太祖前夜召见太宗，饮酒叙至深夜，仅属处理政务的正常行为，而非言及继其后谁承大统的问题，否则亦需他人在旁或遗书一封，以为凭证为言表继大统、承帝位的合法性，宋太宗与赵普等重臣蓄谋，抛出兄终弟及的所谓“金匮之盟”之说金匮之盟”是否真有其事，还有待历史再作求证但后续皇族中接二连三的发生诸多跷蹊事件，却引发了皇权递嬗的政治信任危机太宗在太祖薨逝之后，无遗诏而承继赵宋大统，已是疑点重重，因而时常受人猜忌朝上廷下，禁而不止、议论纷纷流言蜚语不时传至太宗耳鼓，不免心中躁动、寝食难安太祖嫡系子孙，无疑成为太宗防范的最主要对象太祖次子赵德昭颇有韬略，在父亲驾崩太宗登基以后，为安抚其心，太宗让德昭朝会宜班宰相之上，但幕僚暗中怂恿为帝而让太宗始终心存戒备979年，太宗率军亲征太原期间，赵德昭不明究理于征途离世，探其因至今仍是不解之迷；紧接着，太祖四子赵德芳虽领授山南西道节度使、同平章事、检校太尉等职，在兄长去逝后却郁郁寡欢，981年病痛而终如此，太宗继位的隐患看似消除，但皇族深宫跷蹊之事并未因太祖二子的离世而平息下来，反倒是一波未平、一波再起太宗“金匮之盟”约定而继承大统，那么续按此约在百年之后应当传位给其弟赵廷美，显然这是太宗极不愿为之的事。
难怪乎！太宗继位以后，开封尹秦王赵廷美屡屡贬斥，终忧悸成疾，于984年病卒兄弟死、侄子终，传位后世的拦路虎彻底消除了但上天似乎总与太宗作对，继承人的挑选亦是万般不顺长子元佐幼时即聪明机警，深受太宗喜爱，因偏廷美终而佯狂被废；986年7月，次子陈王元佑改名元僖，授封开封尹兼侍中，按照宋初惯例是将其视为皇储的培养对象，后晋封许王，没想到992年11月却暴病而亡；三子襄王元侃被立为太子之初，亦是屡遭太宗猜疑，时至太宗病重终而定之皇权递嬗真是一波三折，直到997年太宗箭伤复发驾崩，真宗继位，方算踩住刹车宋真宗幼时深居宫中，性格怯懦、优柔，缺乏开拓创新胆略，继位后“择守成”，左相吕端等留任辅佐，继续推行黄老之治这样，皇室渐渐趋于安定、国家机构日益完善，民心拢而聚汇，渐渐走出太宗末年的政治危局君臣上下，为时而谋、励精图治，预示着经济繁荣、政治稳定的“咸平之治”时代即刻来临四、政治机构重叠，行政效率低赵匡胤废周称帝建宋初年，缺少执政合法性基础，为了避免于大的政治动荡而诱发新的政治危机，就后周中枢权力机构施之以除非必要，调整变动总体趋缓的措施以中枢权力机构的核心职位宰相为例，范质、王溥等后周顾命大臣受周世宗重托辅佐年幼的周恭帝，应属后周重臣，刑部尚书魏仁溥亦是官居要职，此等均系前朝旧臣，但赵匡胤称帝以后，并没有将范质等人革职查办，反而拜相而续得留任，范质还曾一度担任首相要职。
要职部位尚且如此，其他职位亦与此相似当然，在前朝部分官吏续以留任的同时，宋初对中央权力机构亦有较大幅度的调整，如在承袭前朝“三省六部”制的基础上，推行“二府三司”制，分别授予行使行政权、军事权和财政权，而原来的“三省六部”官职轮为虚空闲职，有官职授爵位领奉实禄但不掌握实权就中央权力中枢，“宰相不任三省长官，尚书、门下并列于外，又别置禁中，是为政事堂，与枢密对掌大政天下财赋，内廷诸司，中外莞库，悉隶三司不仅如此，后周二十四史、九寺和诸监等官职系统仍得以沿袭下来，亦有与此配套的正式官员，只是多为闲散官职人员而已此外，在唐朝直属皇帝的专门机构“翰林学士院”也依然存在从某种视角言之，旧时官称在宋时仅具有象征的意义但宋初对后周中枢权力机构“不斩旧枝、又添新叶”的大肆铺展行政机构的做法，“官与职殊、“名与实分”的官员任用制度，官、职、差遣等的划分以分割事权，必然导致政权机构重叠架屋、官吏冗员臃肿不堪的局面，乃至造成权力缺乏监督和制约，行政权力机构之间彼此缺位、越位，甚至错位变得日益严重权力运行缺位频频发生从理论上说，北宋在承袭前朝官制的基本上，又创设了诸多新的官制，行政机构完备、官员队伍庞大，有助于权力行使。
但与此恰恰相反的是，权力运行中“两不管”的缺位现象时有发生以军事权的运行为例北宋时期，枢密院掌“虎符”，是统管全国军务的最高权力机构，枢密使专主于此，枢密副使辅之。