德国环境团体诉讼的嬗变及对我国的启示 吴宇Summary：德国环境团体诉讼的发展一直受制于德国传统法律理论的影响，经过不断修法后才赋予并扩大了环保团体的诉讼权能，以实现其保护环境公益的目的在这个过程中，对保护规范理论的突破，让德国利他型环境团体诉讼从主观诉讼转向了客观诉讼这一转变既是由于德国国内多年来环境运动和政治绿色化的压力，又是由于欧盟法转化和欧洲法院一系列判例的影响德国的实践与中国的实践既有相同之处，具体情形又有不同中国应当借鉴德国发展中的经验和教训，有意识地推动环境行政公益诉讼制度的完善Key：环境团体诉讼；保护规范理论；个人主观权利；客观诉讼：DF468文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2017.02.11自2007年在贵州清镇建立起中国第一个环境法庭以来，环境司法专门化在中国的发展可谓突飞猛进至2015年，从最高人民法院到各地基层人民法院，共有550多个环境法庭被组建起来与此同时，环境民事公益诉讼制度也随着《民事诉讼法》和《环境保护法》的修订而确立2015年全年，各地共受理36件环境民事公益诉讼案件然而，在环境司法专门化和环境民事公益诉讼迅速发展的背后，是环境行政公益诉讼难以掩盖的缺失。
学者们一直在呼吁建立环境行政公益诉讼制度，立法者在该领域则显得较为保守德国作为大陆法系具有代表性的国家，其环境团体诉讼的发展同样遇到和中国一样的阻力，立法者的保守态度使得环境团体诉讼制度发展缓慢然而，在德国国内力量与外部欧盟的合力推动之下，德国的环境团体诉讼制度在缓慢的形成和发展过程中，并且发生了性质上的嬗变本文拟就德国环境团体诉讼制度的发展及其性质的演变进行梳理，并总结其发展的原因和动力，期望从中获得启示一、德国环境团体诉讼立法的变化德国的团体诉讼包括利己型团体诉讼（egoistische Verbandsklage）和利他型团体诉讼（altruistische Verbandsklage）德国的环境团体诉讼主要指的是利他型团体诉讼所谓利他型团体诉讼，是指该团体提起诉讼旨在维护公益，而非个人权益之救济[1]德国的环境法属于公法范畴，利他型环境团体诉讼在性质上属于行政诉讼而非民事诉讼[2]因此，德国的利他型环境团体诉讼就是中国环境司法语境中的环境行政公益诉讼一）2002年以前《联邦自然保护法》（BNatSchG）和地方自然保护立法中规定的环境团体诉讼根据《德国基本法》（GG）賦予各州在自然保护区领域的立法权，当时属于西德的不来梅州1979年率先在州立法中引入了环境团体诉讼的规定来保护自然环境。
随后，黑森（1980）、汉堡（1981）、柏林（1983）以及萨尔兰（1987）都在其关于保护自然环境的州立法中作出了相关规定此后，德国的大多数州在自然保护领域逐渐引入团体诉讼，但原告资格的范围因各州而异[3]在两德统一之后，布兰登堡（1992）、萨克森—安哈特（1992）、萨克森（1992）以及图林根（1993）也纷纷加入环境团体诉讼的队伍自20世纪70年代起，在德国的法学界中就存在关于公益诉讼的讨论，有时这种争论还很激烈，特别是在自然保护领域但随着各州在其地方自然保护立法中规定了环境团体诉讼制度之后，德国法学界有关环境法改革的重要文章中关于公益诉讼制度化的热烈争论逐渐冷了下来[4]除少数学者外，其他学者不再就公益诉讼制度化的议题进行讨论[5]地方立法中关于诉讼权能的规定留给环保团体非常狭窄的空间，以至于他们无法通过诉讼来获得合法的行政结果以及透过法律实施来保护自然[6]其原因在于，赋予环保团体提起环境团体诉讼的诉讼权能与德国一直以来的法律传统相冲突基于保护规范理论，地方自然保护立法中虽然开放了环保团体的环境团体诉讼，但这只是基于对主观公权利之保护模式提出的例外情形，而且，这种例外情形并没有得到普遍接受。
在法学界，普遍认为环境领域的公益诉讼会腐蚀德国行政法现有的基础[5]222另外，地方自然保护立法中规定的环境团体诉讼范围仅局限于与自然保护和风景保护有关的事项之上，可以提起诉讼的范围极其狭窄2002年，德国修订了《联邦自然保护法》，并在其中引入关于环境团体诉讼的规定[7]然而，即便在联邦立法层面上开放了诉讼权能给环保团体，依然没有改变此诉讼权能获得的前提，即建立在个人主观公权利被侵犯的基础之上德国行政法排斥人民仅为维护依法行政的要求而提起行政诉讼，这就导致那些以维护公益为目的的公益诉讼总是因为诉讼权能的掣肘而难获肯定[8]所以说，即便是在联邦层面上确认了环保团体的环境团体诉讼权能，其行使范围依旧受到很大的限制另外，《联邦自然保护法》中的规定从联邦的层面上对环境团体诉讼提供了法律基础，但这个诉讼主体资格的获得仅限于那些获得认可的环保团体，且仅限于自然环境保护领域《联邦自然保护法》第59条和第60条要求环保团体必须是被联邦政府或州政府正式“认可”的环保团体这就要求这些环保团体满足某些先决条件，如活动的地理范围至少要达到州的区域、有足够的资金或能力、社团对所有持有相同目的的人开放等，这一条规定已将绿色和平组织和世界自然基金会（WWF）等国际环保组织排除在外[9]。
该法第61条第1项之规定通过例外情形与计划同意解决机制将可以诉讼的领域局限在联邦看来“重要的领域”，并将私益诉讼以及促进公共参与的诉讼排除在外[7]66而且，最重要的问题在于，通过《联邦自然保护法》赋予环保团体提起行政公益诉讼的诉讼权能，其实践领域也还是仅限于重要自然领域的保护，而那些依照联邦污染防治法颁发的许可、依法颁发的取水许可以及建筑规划同意决定等，都被排除在提起诉讼的可能性之外二）2006年《环境法律救济法》（UmwRG）中扩大却双重限制的环保团体诉讼权能 保护个人权利是德国司法实践体系的中心，就算是德国国内法对欧盟法的转化也尚未触及这个核心的部分[10]为了实施《欧洲共同体理事会关于评估公共及私人项目对环境的某些影响的指令》（2003/35/EC，以下简称《环境影响评价指令》）《环境影响评价指令》（1985/337/EEC）制定于1985年，后来于1997年、2003年、2009年分别作了三次小的修订；其中，2003年的修订是为了将《奥尔胡斯公约》中关于公众参与的相关规定纳入《环境影响评价指令》其后该指令又于2011年和2014年作了两次较大的修改第一次于2011年12月13日修改，即《环境影响评价指令》（2011/92/EU）；第二次于2014年4月16日对2011年的《环境影响评价指令》进行了修订，即《环境影响评价指令》（2014/52/EU）。
及《关于与环境事务有关的信息获得、在决策中公众参与以及获得司法救济的公约》（以下简称《奥尔胡斯公约》）的相关规定，德国于2006年制定了《环境法律救济法》该法将被认可的环保团体的诉讼主体资格扩大至与重大项目决策有关的整个环境领域这些重大项目决策包括：与环境影响评价有关的决策、《联邦污染控制法》（BImSchG）与《水资源管理法》（WHG）中强制要求公众参与的设施许可以及《循环经济与废弃物管理法》（KrWG）中废弃物处置设施的许可等[9]133虽然《环境法律救济法》的规定看上去将环境团体诉讼的范围扩大了，但受到保护规范理论的影响，德国的环境团体诉讼反而变成了“四不像”根据《环境法律救济法》第2条“关于环保团体的诉讼权能”的规定，受到认可的团体在其自身权利没有受到侵害时，也可以针对该法第1条所规定的行政决定提起诉讼，却又在其第2条第1款第1项、第5条第1项和第2项的规定中明确地要求原告在被诉的违法行政决定或行政不作为中存在个人权利（rechte einzelner），从而使得环保团体提起环境团体诉讼的诉讼权能又回到了主观公权利保护模式之下，始终没有摆脱“被害人诉讼”（Verletztenklage）的性质。
而且，根据德国行政法理论，环保团体参与行政决定过程（如高速公路的规划、建设项目的许可等）并不是一个行政处分，从而具备合法性的先决条件，这就导致环保团体无法透过提起行政诉讼来推动行政决定中公众参与的程度另外，环保团体也不能因为行政机关在行政决定中没有满足更高的公众参与要求而获得诉讼权能[5]216至此，德国看似已有一部专门的环境司法救济的程序法，并赋予环保团体提起环境团体诉讼的诉讼权能但这种看似例外情形的环境团體诉讼制度，实质上仍然没有摆脱保护规范理论对个人主观公权利保护的影响，也没有能够达到欧盟《环境影响评价指令》和《奥尔胡斯公约》的要求对此有德国学者认为，虽然德国拥有健全并强大的司法制度，但在保护环境领域却存在“短板”[11]在2011年欧洲法院作出特里安内尔（Trianel）案的裁决以及2013年欧洲法院作出阿尔特里普（Altrip）案的裁决后，导致《环境法律救济法》的修改，从而促进德国的环境团体诉讼制度有了较大的改变三）2013年修改《环境法律救济法》后，环保团体诉讼权能被有限放开，司法审查范围被扩大德国于2013年公布了修订后的《环境法律救济法》，以对欧洲法院一系列的判决作出回应。
修改后的《环境法律救济法》扩大了环保团体的环境团体诉讼权能这一修订使得在赋予环保团体环境团体诉讼权能方面，欧盟法与德国国内法之间不存在区别所以，环保团体环境团体诉讼权能的获得可以基于未来所有的环境保护法律规范，而不仅仅是那些从欧盟立法中转化而来的规范针对2006年《环境法律救济法》明确地规定了证明所诉违法行政决定或行政不作为中存在个人权利（Rechte Einzelner）的要求，2013年《环境法律救济法》修改时删去了这一要求2013年《环境法律救济法》的这一修正，使环保团体提起的环境团体诉讼从个人公权利之保护模式转向了客观法秩序之维护模式然而，新增加的第4a条要求提起诉讼的原告在6个月内提出支持其起诉理由的事实与证据，这无疑是对环保团体诉讼权能新的限制2013年《环境法律救济法》第4条较之2006年的规定有了较大变化，主要的变化在于提高了对公众参与程度的审查此一变化既是对欧洲法院关于“阿尔特里普案”裁决的回应，也是完全落实《奥尔胡斯公约》之规定的措施因为根据德国《行政程序法》（VwVfG）第45条和第46条之规定，只要行政部门在其后进行补正，行政决定过程中的程序性瑕疵就可以不经司法审查或不得撤销。
由此，2013年《环境法律救济法》不仅修改了第4条“关于程序性规则适用的错误”，还增加了一个第4a条——“关于适用《行政法院法》（VwGO）的标准”第4条的修改和第4a条的增补，为环保团体提起关于环境影响评价过程中公众参与程度不高导致对行政决定的正当程序存在质疑的诉讼提供了诉讼权能，这一规定也正是对《奥尔胡斯公约》第9条规定内容的反映也就是说，随着新《环境法律救济法》的实施，环境团体诉讼的司法审查范围被扩大了二、德国环境团体诉讼立法变化的原因法律的发展必然受到历史、经济、文化与社会发展背景的影响环境团体诉讼之所以能够在严谨的德国法体系中打开一个缺口，其背后是环境问题日益严重的现实压力与欧洲法一体化进程的影响相互交织而成的发展动力一）内因：环境运动与绿党政治1.环境运动的兴起与环保团体的参与促进环境团体诉讼的形成德国的环境意识最早可以追溯到19世纪，德国第一个环保团体于1860年诞生，目的在于保护全国重要的森林自然保护主义是德国早期环境运动的主题，这一主题一直延续到战后，20世纪70年代，环境污染与核问题大规模爆发后才有所转变所以，我们不难发现环境团体的诉讼权能也是从自然保护的立法中率先获得突破的原因。
在战后经济高速发展时期，一连串重大的环境灾害出现，如切尔诺贝利核电站爆炸、气候变化议题的提出、臭氧层破坏等，直到世界与发展委员会提出《我们共同的未来》这份报告，德国国内的环境意识已经伴随着世界对环境问题的关注发展到一个新的高度。