德国国土空间规划 王筱春（云南大学资源环境与地球科学学院）,德国是欧洲人口最稠密的国家之一, 人口分布不均匀,第一章,德国的概况,国土面积（平方公里）,35.7万,39.4万,德 国,云 南,总人口（2007）,8244万,4514万,面积和人口,德国实行联邦制行政区划分为联邦政府、州政府和地方政府三级.地方政府分为县市政府和乡镇政府,地方政府遵循自治原则，乡镇是德国最基层的地方自治单位，但不是州政府的下属行政单位.,行政级别,全国包括16个州，有8个较大的州内细分行政区，所有的行政区和余下的8个州下面分为县，县又分为乡村县和城市县两种（或译为县和市），县以下是乡镇)行政级别,德国是世界上最早进行国土空间规划的国家，20世纪初，就开展了以柏林和慕尼黑等大城市为中心的区域规划1923年编制了鲁尔区的区域总体规划 1935年成立了“帝国居住和区域规划部”，负责全国国土整治规划和交通建设等工作，发布了进行“帝国规划和区域规划”的第一道命令，命令中将全国规划分为若干个规划区，委任首席行政长官负责规划的编制，各州也相继成立了“区域规划管理局”编制州范围内的区域整治规划发展历程,一、发展历程,发展历程,第二次世界大战结束后，德国被分为东、西两德，两德都很重视区域（国土空间）规划，尤其是联邦德国自1945年开始着手编制各个州、县的区域规划。
1950年联邦德国议院通过了《联邦德国国土规划法》 1965年通过了《德意志联邦共和国国土规划法》，规定了国土整治的任务、目的和原则，提出“联邦领土在空间结构上应得到普遍的发展”，规定要制定州的国土空间整治规划，在主管国土空间整治的联邦部中建立规划委员会，州主管国土空间整治的部门都必须向联邦主管国土空间整治的部长汇报州有关国土空间规划的情况和意见，联邦政府和州有义务相互提供实施国土空间规划和区域规划需要的信息，联邦政府每年向联邦议院提交一份联邦范围内国土空间发展规划的基本情况（现状和发展趋势）的报告发展历程,20世纪70年代，联邦德国各州都颁布了国土空间规划法，据此各州和许多工业集聚区都编制和完善了国土空间整治规划或区域规划及发展规划，州和联邦的国土空间规划期限一般为15-20年 1990年两德宣布统一之前，联邦德国已形成县（市）、管理区、州和联邦四级为主组成的完整的规划体系和制度；,1993年颁布的“区域发展的指导方针”和 1995年的“区域规划行动框架”勾画了德国未来国土空间发展框架；1998年修订了《联邦德国区域（国土空间）规划法》，对国土空间规划的任务、基本原则、概念、空间规划条件约束作用、各个联邦州如何制定空间规划法律、空间规划方法以及需要协调的内容做出了详细的规定。
两德统一后，德国进一步完善和改进国土空间规划工作，建立起一套完整的国家国土空间规划体系，加强了区域（国土空间）规划发展历程,发展历程,联邦政府依据联邦国土空间规划法，由联邦建筑和区域规划办公室定期独立编制一次国土空间规划报告，最近的两份报告是在2001年和2006年出版的该报告也被认为是德国国土空间规划的框架性文件通过多年的经验积累和不断的探索创新，德国的国土空间规划对德国良好（国土）空间秩序的形成发挥了积极的作用20世纪初，随着工业化和社会经济的大发展，柏林、汉堡、莱比锡、慕尼黑、科隆、杜伊斯堡、埃森、多特蒙特、波鸿等城市规模迅速扩大例如：埃森、波鸿等在19世纪中叶还是只有几百人的小村，到20世纪20年代，已经发展为拥有30至50万人口的大、中城市1925年仅鲁尔区的煤矿工人就达50万发展背景,二、发展背景,发展背景,（1）针对企业家各自进行工业区位、交通线路、港口区位的选择及由此而产生的混乱和冲突，人们要求从区域角度加以协调，排除纠纷； （2）由于大规模的居住区建设和城市规模的扩大，要求合理规划居民点布局，安排好城市和郊区的关系，使工业场所与居住地点保持有机联系； （3）城市及区域性公用基础设施工程，如铁路、公路、动力及水的供应工程，教育设施等在建设和管理两个方面都需要进行协调； （4）绿地的确定和保持，废水、废渣的排放与管理，自然保护区、休假区和其它业余活动区的确定，都需要在更大范围内编制区域性的规划。
工业快速发展、城市迅猛扩大，从以下几方面提出进行国土空间开发利用规划的迫切要求：,在上述背景下，德国首先开展以首都柏林为代表的大城市及其周围地区的规划以及鲁尔工业区的区域总体规划发展背景,二战之后，德国虽然经济迅速发展，社会福利水平大大提高，但出现区域发展严重不平衡的现象，如何缩小发展差距，发展结构薄弱地区的经济是联邦和各州区域整治规划的首要任务发展背景,20世纪90年代之后，随着全球竞争日益加剧、欧洲一体化逐渐深入及国内东西部融合加快，德国的经济社会环境出现了结构性变化，主要表现在：（1）东西部经济社会发展的分化较为明显，例如，据2001~2003年的统计数据，东部5个州的就业人口年人均总产值平均水平低于西部15个百分点，而失业人口和贫困人口的比率则明显高于西部； （2）人口变化带给各层次国土空间规划多重挑战人口老龄化程度加剧与出生率降低等社会性问题的加剧，要求联邦、州及地区级的区域规划扮演重要角色； （3）城市和大都市区域的范围扩展，日渐增长的城市住房与工商业建筑用地需求形成了对周边乡村土地空间的蚕食； （4）改善生态环境和提供开敞空间的需求日益强烈人口密度高和就业机会多的城市聚集区出现城市生活环境质量下降、自然景观和开敞空间持续减少的问题。
发展背景,作为21世纪国土空间规划发展的任务，国家建设部在1996年公布了以下9大发展目标和任务:,早在800年以前德国就开始了以城市规划为主导的居民点规划 具有全国影响的国土空间规划萌芽是针对1618-1648年间快速涌现小城镇的发展态势制定的城镇空间发展思路，即在德国城市化过程中按照多中心、分散化（或者说是中心均匀分布）塑造城镇格局，不走发展大城市的道路，全国出现70多个中心城市，这些城市奠定了现在德国空间结构的基本特点——空间布局相对均衡，没有形成规模巨大的城市和城市群，应当说，是规划促使了分散化和均衡格局的形成由此可见，德国在萌芽时期重在解决分散的居民点体系，实现公共服务均等化的理念一、基本理念,具有全国影响意义的国土空间规划源于大规模工业化和“一战”结束后出现的国土空间规划需求 1912年德国周围50个城镇归入柏林规划，为协调和统筹柏林中心城市和周边城镇的建设和发展，需要制定区域性规划； 1922年协调鲁尔区方圆几百公里众多城镇之间的发展，追求整体利益最大化促成了鲁尔区区域规划的编制；,大柏林和鲁尔区两次区域规划反映了国土空间规划的显著作用，国土空间规划被政府、社会和公众所接受。
二战后，德国的国土空间规划经历了三个阶段：第一个阶段：20世纪五六十年代，这一时期德国实现了战后的经济腾飞，社会经济发展对国土空间开发的强烈需求推动着国土空间规划工作的兴旺发达，奠定了德国国土空间规划理论研究和实践成效位居世界前列的基础第二个阶段：20世纪七八十年代，这一时期德国社会经济发展较为缓慢，发展对国土空间和资源环境的扰动作用减弱，空间结构也相对稳定，国土空间规划基本沿用传统的发展理念、研究方法和实施范围第三个阶段：20世纪九十年代以后，随着两德统一、欧盟组建、以及全球化的不断深入，一系列新的、重大的国土空间开发问题不断涌现，促使德国对国土空间规划进行调整，规划理念和规划内容发生了重大变革与国土空间规划发展阶段相对应，规划的理念也发生了三次大的变革：最初，国土空间规划注重协调国土空间利用的不同需求及其冲突国土空间作为一种资源，不同部门、群体和地方对国土空间资源的需求存在差异，导致部门之间、地方之间、不同社会群体之间在国土空间利用中的矛盾冲突，国土空间规划的主要功能是协调这些冲突，提出整体最优、效用最大的解决方案之后，受可持续发展观念的影响，国土空间规划的理念发生了变化，规划不仅要协调当前不同主体对国土空间的现实发展需要，还要考虑后代对国土空间的发展需要，即不仅要实现代内公平还要实现代际公平。
近年来，受经济全球化的影响，国土空间规划理念进一步改变，既要注意代内和代际公平，还要注意打造高效率的国土空间，有效提升德国参与世界竞争的能力从强调代内公平到强调代际公平再到强调提高核心竞争力的演变过程，实际是德国国土空间规划不断适应发展需求，规划目标和决策系统不断丰富和完善的过程德国国土空间规划是规划体系最为完整的国家之一，规划分为正式规划与非正式规划正式规划包括综合空间规划和专项规划，正式的国土空间规划按行政层级划分，分为联邦、州、区域和地方四个不同的层次的国土空间规划非正式规划是指并不直接由法律法规规定而进行的规划或规划性处理措施，针对有特殊问题压力的地区或者特殊的地区(地方或区域)，以问题为导向,以有限、有侧重点的规划空间为对象，一般情况下是中期规划非正式规划有着如下的特点：规划过程相对于严格受到规划法以及管理法限制的正式规划来说是开放的; 参与者正式规划(公共利益代表、市民、规划者) 有所不同,是具有特殊意义的地方或区域的相关者; 规划程序相比正式规划而言更灵活、更开放,而且与问题实际状况也更为接近; 规划效果并不与法律效力相结合(而正式规划是以法律为基础的) ,而是以问题的解决为导向, 承担“协议”的角色,如地区发展纲领。
近年来,这类非正式规划有逐步增多的趋势1、联邦一级规划,根据联邦宪法，联邦一级对国土空间规划只有颁布框架性法律的权力，其任务仅限于制定全国国土空间协调发展的原则和总体性、方向性、纲领性的目标，它不能制定含有具体目标和措施的联邦全国国土空间规划另外，联邦一级规划还担负着在全国国土空间协调发展的原则和总目标下协调联邦各部门规划，和协调各州国土空间规划的任务联邦一级规划是对整个国家的国土开发进行战略性、方向性、纲领性的框架设计，是“指向性框架”的规划，它关注的主要问题和采用的规划手段是：概念性的总体布局框架； 类型划分、分类指导的规划手段，如划分增长型都市区、创新型区域、跨国都市区等； 确定“集聚—疏散”、“优化—扶持”目标和政策导向，如在原东德培育增长极； 功能性的国土空间管制，如划定自然环境保护区和人文风貌开发区； 政府可调控资源的合理利用，如制定环境和土地利用的空间准则； 刚性规定与弹性规定的结合，主要体现在基础设施布局和居民点空间结构的安排方面等2、州一级规划,德国州一级规划在国土空间规划体系中占有重要地位，主要由各州国土空间规划法约束它的重要性体现在：联邦对州一级规划无直接管辖权，只有协调作用。
州一级规划遵循联邦一级规划制定的政策规定和要求州一级规划对于区域规划和地方规划起着指导和制约作用，但大部分内容是指导性的，只有少部分是从平衡各地区利益角度出发的指令性内容 州一级规划对联邦和州政府的财政资助、公共设施和基础设施的选址等起着决定性的作用德国国土空间规划的实际权力在各州和各城镇州的任务是颁布州国土空间规划法，将全国的框架性法律具体化； 另外，州制定符合本州情况的州国土空间规划，确定本州国土空间协调发展的原则和具体目标，它们对所有的公共部门（包括对联邦和城镇政府部门）的规划和政策具有法律约束的意义，州一级国土空间规划也因此具有协调州内各部门规划的任务 州一级国土空间规划还规定了州内各区域的发展方向和任务，组织并最后审查批准区域规划德国每个州的国土空间规划都不一样以德国北部的梅克伦堡-前波莫瑞州的规划为例:本规划的目标是在挖掘发展潜力时要平衡各方面的利益 规划组成部分由州境内的综合规划、空间影响评估和下层位的规划协调三部分组成州境内的综合规划主要任务是对中心地的服务功能、旅游设施及其休闲功能和自然保护功能在空间上合理安排，对于在规划中没有考虑的项目，通过空间影响评估确定其建设布局的合理性。
州境内的综合规划并不列出具体项目，因而无法直接实施，必须通过具有空间影响的项目在特定区域实施；当规划不能决定项目是否实施时，必须通过空间影响评估选择实施项目。