沙盒监管的法学分析寻找金融创新与稳定的新平衡 一 沙盒监管的产生与发展（一）沙盒监管的产生1.现实：金融科技倒逼监管一方面，信息技术和金融的深层融合不断打破现有金融的边界金融稳定理事会（Financial Stability Board）认为“金融科技”（FinTech，Financial Technology的缩写）是指技术带来的金融创新，它能创造新的业务模式、应用、流程或产品，从而对金融市场、金融机构或金融服务的提供方式造成重大影响[1]国际证监会组织（IOSCO）于2017年2月发布的《金融科技研究报告》中认为，金融科技是指有潜力改变金融服务行业的新兴科技和创新商业模式在英国财政部联合安永于2016年发布的一份报告中，将“金融科技公司”定义为通过结合创新商业模式与科技，进而实现、改进和革新金融服务的高速增长组织英国金融行为监管局（FCA）认为，金融科技主要是指创新公司利用新技术对现有金融服务公司进行去中介化无论定义如何，金融科技已成为全球投资人和创业者聚焦的热点产业，这一事实无可争议另一方面，英国政府欲巩固其全球金融科技发展的引领地位，进而实现全球金融领域的创新中心的目标。
围绕此目标，英国在投资环境、税收、监管框架和金融科技基础设施等方面着力打造有利于金融科技发展的各项因素英国原首相卡梅伦在2015年曾宣布为英国金融科技规划的到2020年要实现的三个目标，分别是打造全球金融科技投资最友善的环境；成为全球金融科技中心并诞生至少25家领先的金融科技公司；新创造10万个金融科技工作在市场和政策的利好之下，英国的金融科技迅速发展但与此同时这些科技引发的金融创新，是否能完全符合现有法律和监管要求也面临极强的不确定性然而这些初创企业难以找到符合成本效益的方式，在金融产品或服务投入市场前，就对其进行有效且及时的测试在这种情况下，金融机构或初创企业通常抱有两种态度：一是谨慎行事，害怕违背法律法规而选择不实施其创新，但这可能会导致有前途的创新被扼杀；二是激进行事，明知可能因违背现有法律和监管要求而遭受处罚，但还是将其投放市场，这可能会导致勇于创新的金融机构或初创企业遭受处罚，商誉受损，金融行业遭受波动，还很可能损害金融投资者的利益这两种选择都非最佳，但在传统的金融监管下并无第三条路可走2.理论：寻求金融创新与金融稳定的新平衡平衡，是与不平衡或失衡相对的概念平衡是指一个系统中双方的力量或其他的制约因素保持大小相等、方向相反的一种状态。
平衡的双方处于一个相对静止的状态，在这种状态下，双方的制约保持在度的范围之内，没有超过“度”此时，平衡的双方处于量变的积累状态，即相对静止状态如果双方的制约超过了度的范围，那么它们所处于的这个系统将会发生质变，形成一个新的系统，在这个新的系统下再保持相对的平衡，从而走上另一个相对静止金融创新与金融稳定，是一个金融系统中相互制约的双方王仁祥、安子铮认为，金融创新对于金融稳定存在以下三种效应：一是“熨平效应”；二是“稳定效应”；三是“冲击效应”[2]在这三种效应中，“熨平效应”是超越了“度”之后，从量变到质变的新的平衡状态；“稳定效应”是双方处于量变之中的相对平衡状态，没有超过“度”；而“冲击效应”，是从平衡的量变状态发展到质变，从相对平衡到不平衡科技的应用之初旨在辅助业务提升金融效率，可谓之金融业务电子化随着科技融合发展，大数据、云计算、AI、区块链技术的应用突破了技术的辅助角色，成为金融业务的引领乃至发展的核心驱动力[3]然而，监管机构所运用的监管技术，监管技术人员、监管技术设备，无法与进行金融创新的技术相匹配，那么这种金融监管机构的监管有效性必定遭受质疑如何有效监管技术引发的金融业务，如何兼顾和平衡支持金融创新与有效风险防控，全球金融主管部门均面临这一困境。
破局的关键不仅是提升监管者认识创新的前瞻性与甄别创新的能力，革新监管理念、树立明晰适度的监管目标、形成合理有效的监管制度以及丰富监管工具也同等重要因而监管沙盒这一适应金融科技创新的金融监管工具并非被凭空创造，这背后是金融监管与金融创新的博弈，是保持金融稳定与促进金融创新的双重监管目标的平衡3.标志：英国首创沙盒监管面对后金融危机时代金融监管体制的既存缺陷，2011年6月，英国政府发布了《金融监管改革白皮书》，对英国金融监管进行改制2014年10月，英国金融行为监管局（FCA）设立创新项目（Project Innovate），旨在鼓励和支持金融服务创新同时，增设创新中心（Innovation Hub）为创新企业提供与监管对接，帮助取得有限授权等各种支持一年后，由于鼓励和支持金融服务创新的成果优异，在英国政府科学办公室的提议下，英国金融行为管理局开始研究“沙盒监管”的可行性，并公开征询意见2015年11月，英国金融行为监管局向英国财政部递交了有关开展沙盒监管可行性和实用性的报告《沙盒监管》（Regulatory Sandbox）报告中提出的“沙盒”是一个安全空间（Safe Place），其中既有受管制和不受管制的公司，可以试验创新产品、服务、商业模式和交付机制，却不会立即引起参与此类活动的所有正常监管后果。
该份报告清晰地说明了使用沙盒的标准和流程，沙盒的益处、风险和限制，沙盒中消费者的保护方法等英国用沙盒直接支持企业，为全球的金融监管创新提出了新思路、新方案英国最终于2015年设立监管沙盒，成为全球首创沙盒监管制度，并率先进行监管实践的国家2016年6月至7月的第一轮沙盒申请中，英国金融行为监管局获得69个申请者加入，其中24个被选中进行沙盒测试4.辨析：监管制度与工具的区别来源于英国金融行为监管局创造的词汇“Regulatory Sandbox”，有多种中文译法：沙盒监管、监管沙盒、监管沙箱等在文章的开头，有必要探讨一下这些中文译法，主要是沙盒监管与监管沙盒的差别，以明晰本文“沙盒监管”之所指沙盒（Sandbox），也称沙箱，但是探究“沙盒监管”和“监管沙盒”的中文语义，两者却有很大的区别沙盒监管，是指运用沙盒理念实施金融监管，落脚点在“监管”，这是一种制度安排，包括监管原则、监管目标、监管工具、监管机制和内容等，是一个综合配套的系统监管沙盒，是指用于金融监管的一类沙盒，落脚点在“沙盒”，这是一种监管工具或监管技术本文并非仅仅分析作为监管工具的监管沙盒，而是着眼于始于监管沙盒这一监管工具创新而逐步发展形成的沙盒监管制度。
二）沙盒监管的发展1.英国初步实现监管目标英国金融行为监管局于2017年10月发布的《沙盒监管经验报告》（Regulatory sandbox lessons learned report）中表明，自2016年6月开放申请以来，英国金融行为监管局已收到146份沙盒申请其中50个申请被接受，41个正在接受测试，测试分为两批进行在第一批接受测试的企业中，有75%已成功完成测试，而在第一批完成测试的企业中，约有90%正在继续向前发展，在测试之后面向更广泛的市场推出金融产品和服务大多数被授权进行测试的公司已经在测试完成后获得完全授权第二批的企业中有77%已经进入测试阶段报告结论表明，沙盒为受测试的企业带来的益处有五种第一，对于接受测试的金融科技产品和服务来说，沙盒减少了企业将创新想法推向市场的时间和成本，提高了效率对于大型企业而言，参与沙盒加速了企业的治理和产品开发周期，使它们能够更快速地测试创新思路第二，对于接受监管来说，沙盒帮助企业深入理解监管的框架如何适用于它们，同时，在一定程度上减少了外部监管顾问的支持第三，沙盒测试有助于受试者在测试期间或之后获得投资据统计，在第一批完成测试的公司中，至少有40%获得了投资。
投资者考虑投资的一个因素是被投资公司的监管确定性，较高的监管确定性可以减少投资失败的风险而如果一个公司表明参与或通过了沙盒测试，则为投资者提供了一定程度保证，使其监管确定性增加同时，英国金融行为监管局收到的反馈意见表明，投资者可能不愿意与尚未被授权的金融科技公司合作第四，沙盒测试能够帮助公司评估消费者接受度和商业可行性一方面，在现实环境中进行测试，为了解消费者对不同定价策略、沟通渠道、商业模式和新技术的接受提供了机会这使公司可以根据收到的反馈信息不断评估和迭代其业务模式另一方面，测试底层技术的可行性是接受沙盒测试公司的另一个共同目标英国金融行为监管局在设置沙盒测试时对企业进行技术和网络弹性评估，这使公司能够在小规模的市场上测试他们的技术，同时确保适当的控制措施到位，以尽量减少对消费者造成伤害的风险与未经测试的版本相比，这些接受过测试的公司潜在地降低了产品推出的成本第五，沙盒使公司能够与金融行为监管局合作，为新产品和服务建立适当的消费者保护制度与金融行为监管局密切合作，使企业有机会发展与消费者的业务模式，并通过实施适当的保障措施来预防损害，从而降低风险所有沙盒测试都遵守金融行为监管局的标准的保护措施以及与其合作开发定制的测试保障措施。
英国监管机构和政府对金融科技的支持水平已经使英国在金融科技发展方面处于世界领先地位，领先于其他金融科技中心，如硅谷、纽约和香港[4]英国沙盒监管的实践和成果，为世界其他国家和地区的金融监管提供了全新的监管理念和监管方式2.国际上的广泛关注与探索沙盒监管推出之初，便受到国际上的广泛关注继英国之后，新加坡、澳大利亚、中国香港、阿布扎比、迪拜、中国台湾等国家和地区也陆续探索沙盒监管制度，并出台了相关文件（见表1）表1 主要国家和地区沙盒监管制度的设立情况国家/地区时间设立机构有关文件英国2016金融行为监管局（FCA）《沙盒监管》（Regulatory Sandbox）阿布扎比2016全球市场金融服务管理局（FSRA）《金融科技监管实验室》（The Fintech Regulatory Laboratory）新加坡2016金融管理局（MAS）《金融科技沙盒监管指导方针》（Fintech Regulatory Sandbox Guidelines）中国香港2016香港金融监管局《金融科技沙盒监管》（Fintech Supervisory Sandbox，FSS）泰国2016泰国央行（Bank of Thailand）《沙盒监管》（Regulatory Sandbox）澳大利亚2016澳大利亚证券和投资委员会（ASIC）《监管指南257号：测试未获得澳大利亚金融服务或信贷许可的金融科技产品和服务》（REGULATORY GUIDE 257：Testing fintech products and Services without holding an AFS or credit licence）迪拜2017迪拜金融服务管理局（DFSA）《迪拜金融服务管理局规则手册》（The DFSA Rulebook）第十三章“促进金融科技创新”中国台湾2017（草案公布）台湾金融监督管理委员会《金融科技创新实验条例草案总说明及条文》|Excel下载表1 主要国家和地区沙盒监管制度的设立情况二 沙盒监管的本质和理论基础（一）沙盒监管的本质1.沙盒监管是有限度的金融监管豁免沙盒监管，按照英国金融行为监管局的定义，是指在确保消费者权益的前提下，从事金融创新的机构，按特定简化程序，提交申请并取得有限授权（行政许可）后，在适用范围内测试，监管当局会对测试过程进行监控并对情况进行评估，以判定是否给予正式的监管授权和推广。
[5]沙盒监管，是沙盒理念在金融监管领域的应用沙盒监管不仅仅指某种创新。