“最多跑一次”改革背景下“档案保密”探讨 Summary：保密与公开的博弈决定了可供公共服务的档案内容，是影响档案领域“最多跑一次”改革“用什么服务”的关键要素档案保密与档案公开，并非天然的矛盾体，而是天然的共存体为适应“最多跑一次”改革以民众需求为逻辑起点和评价标准的总体要求，在思想上要树立“公开主导下的保密”原则，在行动上要确立授权式定密体制，建立切实可行的解密机制以及分层分类的档案封闭期限Key：“最多跑一次”改革；档案公共服务；档案保密；檔案封闭期分类号：G270Study on "Archives Secrecy" under the Background of“The Service Quality Improving with Efficiency”ReformYi Tao（Archives of Zhejiang Normal University， Jinhua， Zhejiang， 321004）Abstract：The game of confidentiality and openness determines the content of archives for public service， and it is the key factor that affects the“The Service Quality Improving with Efficiency”Reform in the archival field. Archives secrecy and archives publicity are not natural contradictions， but natural coexistence. In order to adapt to the general requirement of“The Service Quality Improving with Efficiency”Reform， taking the public demand as the logical starting point and the evaluation standard， we should set up the principle of "openness-led confidentiality" in mind. We should establish an authorized deciding secrecy system， establish a feasible decryption mechanism and a classified closure periods of archives.Keywords：“The Service Quality Improving with Efficiency”Reform； Archives Public Service； Ar？ chivesSecrecy；ClosurePeriodsofArchives1“最多跑一次”改革实践中“档案保密”问题的提出保密与公开相对。
档案保密是档案开放利用的主要例外情形，二者的博弈与冲突一直是档案界的焦点问题思考档案行业的“最多跑一次”改革，探讨档案公共服务能力提升的现实路径，都无法绕开档案保密与公开关系的思索一方面，提供更多的档案信息是档案行业“最多跑一次”改革的关键最多跑一次”改革两年多的实践经验表明，归集、共享、利用“数据多跑路”是实现“群众少跑腿”的关键因素档案部门在践行“最多跑一次”改革的进程中，也主要以数字化档案信息为突破口，让“网路”代替“马路”，从而实现档案事项办理“最多跑一次”或“一次不跑”[1][2][3]公开的档案数据是“最多跑一次”改革的血液[4]，否则那些为此创设的档案数据库、档案共享平台以及档案公众服务网站都将成为无源之水另一方面，“档案保密”却成为横亘在档案服务“最多跑一次”面前最为神秘有效的拦路虎首先，档案保密制约了档案公开信息的数量和内容如果将档案信息做公开和不公开的区分，那么保密则是“最多跑一次”改革中不公开档案信息的首要制约因素民众的档案需求如果过多地受到档案保密的影响，那么档案行业的“最多跑一次”改革则很难达到预期目标其次，更为重要的是档案保密影响了档案服务的工作心态长久以来形成的档案工作“保密为重”的责任定位、“保密优先”的责任取向[5]，容易让人对“泄密”产生的责任心生畏惧。
由此滋生“不作为便不失误”的心态，事实上会将档案保密当作档案利用正常工作的挡箭牌[6]2从“保密主导下的公开”到“公开主导下的保密”：档案保密思想的革新原则在以“最多跑一次”为代表的政府改革进程中，档案行业的公共服务意识在不断增强数字信息技术的普及应用，也让档案服务手段有了质的飞跃但是，在档案保密与公开的博弈中，档案保密仍是更为重要的砝码如果说档案公开是有弹性的业务工作，那档案保密则是不能触碰的行业“底线”在我国现行的档案利用体系里，“保密主导下的公开”是默认的基本原则保密主导下的公开”，首先，源于传统的档案保密文化档案作为统治者管理国家的一种政治工具，一直以“神秘”的形象示人以至于在我国有“九卿翰林部员，有终身不得窥见一字者”的说法，而西方档案公共服务思想的萌芽也要追溯到1794年法国颁布《穑月七日档案法令》虽然近代以来这种传统档案保密文化有所消解，但其影响仍无处不在其次，“保密主导下的公开”还体现在造成“泄密”与“不公开”的责任差异以《保密法》和《档案法》为代表，都对“泄密”行为的责任做了明确的规定，有些甚至涉及刑事处罚而对于档案利用服务，各种档案法规只是以正面引导为主，缺乏相应的惩罚机制。
泄密”明显高于“不开放”的责任成本，档案利用的天平也就自然偏向保密一方要想实现档案服务“最多跑一次”，档案保密思想需要从“保密主导下的公开”向“公开主导下的保密”转变第一，这是“以人民为中心”政府改革的必然要求以“最多跑一次”为代表的政府改革，摒弃了以往政府中心主义的传统范式，确立了“以人民为中心”的政府改革新理念强调档案仅作为政治工具的传统环境已不复存在，天平的重心需要向“公开主导下的保密”转变第二，顺应政府信息公开制度的发展趋势从新旧《政府信息公开条例》的对比来看，确定“以公开为常态、不公开为例外”的基本原则是此次修改最为重要的进步，这也与世界各国的政府信息公开制度实现基本理念上的接轨第三，这是档案机构实现自身发展的时代契机最多跑一次”改革以人民的需求为出发点，将人民的满意度和获得感作为最根本的考核评价体系能否全面、及时、准确地满足民众的档案需求，成为档案机构在这一轮改革中能否实现民众认同、国家认可的关键档案机构以“公开主导下的保密”为原则，既符合“最多跑一次”改革的内在要求，又能在其中展现自身价值，实现自身发展3从“对照式定密”到“授权式定密”：档案定密的转变方向3.1“对照式定密”机制存在的问题及成因定密是保密工作的前端，也是协调档案保密与公开关系的“源头”。
实践中“档案保密”主要来源于两种情形：一是在文件阶段就被明确标有“绝密”“机密”和“秘密”的“涉密档案”，属于国家秘密的范畴；二是在档案阶段被“认定”为限制（内部）信息，属于“准国家秘密”[7]这两种情形基本都采用对照式的定密方式，即只要在规定的保密范围内，任何单位和个人都可以对照确定密级第一种情形，“涉密文件”在归档过程中的定密行为基本遵循其在文件阶段的密级因而，文件阶段的对照式定密体制对后续的档案保密工作有着直接影响对照式定密体制因为“保密范围偏宽、定密数量过大、密级确定过高、保密责任不清”[8]，实际工作中饱受质疑具体而言，文件阶段对照式定密体制的弊端首先在于定密主体人数庞大、权责不清对照式定密体制缺乏对定密主体资格的限制，造成参与定密工作的单位和个人数量偏大，也就不容易厘清主体之间的权责关系其次，定密程序模糊，定密主体裁量权过大并且，在救济程序方面，不管是机构还是个人能够提起的定密异议机制都还处于缺失状态[9]最后，定密责任的缺失对照式定密机制虽赋予了定密责任人确定、变更和解除密级的权力，但是对于定密不当造成的责任却缺乏有效的约束第二种情形，归档过程中的“认定”行为也是一种典型的对照式定密方式。
从主体上讲，档案整理人员被赋予了档案信息的定密权，对每份档案的保密性进行判断并以信息著录的方式予以固化，造成了定密主体的庞大从程序和责任上讲，定密的过程和结果并没有有效的监督和保障机制，定密结果极少会在后期被更改因此，当实践中这种“认定”行为被缺乏规约地赋予档案管理人员，“认定”结果往往与档案管理者的学识、经验以及单位环境相关，呈现出极强的随意性和个体色彩笔者在“最多跑一次”改革调研中发现，为了尽量缩小本单位档案信息的受众范围，归档时确定大量“限制（内部）”级信息成为一种普遍做法一般而言，可供民众网络查询的都是“公开”级的档案信息，而这些“限制（内部）”级档案信息自然被排除在可利用范围之外3.2建立“授权式定密”体制所谓“授权式定密”，是指在对权力的授予主体、授予资格、授予程序等作出明确规定的基础上，以权力的授予为前提，通过定密权的行使进行定密的制度体系[10]从对照式定密向授权式定密转变，既符合国际上保密法规的修订方向，也是适应国内档案公共服务“最多跑一次”改革的必然选择2014年出台的《国家秘密定密管理暂行规定》直接将“定密授权”作为第二章的标题，开始从国家层面做出转变档案行业的定密机制需要观照这些正在发生的变化，以便理顺档案保密与公开的关系。
第一，将单位负责人确定为档案定密责任人参照新《保密法》第十二条将“机关、单位负责人及其指定的人员为定密责任人”的做法，可以将单位负责人确定为档案定密责任人无论谁是实际操作者，这种档案定密权力都源自单位负责人的“指定”，无疑会提高对档案定密行为的重视和管理为了强化这种责任理念，可以借鉴美国的经验，要求每一份定密文件都必须标识定密官员的名字、职位或个人编码[11]第二，用肯定列舉和否定概括相结合的方式来制定《档案定密指南》编制《档案定密指南》是授权式定密机制的关键环节，这为具体的定密行为确定依据和标准现行的《档案工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》发布于1990年，不仅时间久远，而且只涉及档案领域《档案定密指南》不仅在内容上要实现全覆盖，而且在方式上应采用肯定列举和否定概括相结合的方式对需要定密的内容列出详细清单，可以避免概括表述带来的理解偏差和执行困难，造成事实上定密范围的扩大第三，制定规范的档案定密程序和合理的档案定密责任规范的档案定密程序，可以让档案定密工作有章可循，做到定密环节可查可控，减少定密行为的随意性现行的定密制度单纯地强调“泄密”责任，也进一步加深了定密工作上的保守心态保密与开放是天平的两端，过度的防止泄密必然以牺牲及时开放为代价。
为满足档案服务“最多跑一次”的需要，从制度上对定密不当造成的利用障碍也应追究相应的责任，从而做到档案保密与公开的协调统一4从“形同虚设”到“名副其实”：档案解密的切实执行4.1档案解密“形同虚设”的表现及成因如果将需要保密的档案描绘成一个蓄水池，那么档案定密、档案解密则分别是其“进水口”和“出水口”只有合理地把握“进水”和“出水”，才能既符合保密工作的要求，又能满足民众“最多跑一次”的档案利用需求但是，“由于制度不健全等原因，各级档案部门几乎都面临着到期档案解密和划控工作难以推进的局面”[12]档案解密事实上的“形同虚设”，造成了实践中“有人定密，无人解密”、国家秘密“一定终身”[13]的普遍现象档案解密“形同虚设”的形成原因有很多，例如，缺乏专业的档案解密鉴定人员、需要解密的档案数量巨大、缺乏可供操作的执行标准等但是，从根本上讲。