当前农村信用社产权与管理体制改革的实证分析(2) 其二，股权结构调整中使内部控制力增强股权结构调整实质是股东结构的调整出资人性质不同，其所享有的权利和义务不同，对企业的关注度和影响也会不同非职工自然人股、法人股大致代表外部控制力，职工股则代表内部控制力内部股东与外部股东的获利动机是不同的，前者主要通过控制企业获得报酬，后者主要享受红利和金融服务（青木昌彦，钱颖一，2003）在D县联社20000万元股金中，18329万元是规范的老股金，1671万元是在社区内增资扩股，全部股本中，职工自然人股占15%，非职工自然人股占65%，法人股占20%，与2002年末的94.43%相比，外股占比（85%）下降，内股占比则由5.57%上升至15% （二）完备法人治理结构下的制衡缺失 法人治理结构体现的是利益的相互制衡，源于委托—代理关系的存在因为委托人与代理人的目标函数不一致，并且由于信息的不对称以及信息的获得、对代理人行为的监督要花费成本，这就需要一种能够降低成本并有效约束代理人的机制，这就是法人治理法人治理“本质上是如何满足委托人和代理人参与约束与激励兼容的契约制度，其核心内容是如何在契约当事人之间配置企业所有权，从而实现公司治理的制度效率；企业所有权配置的原则是公司剩余索取权与控制权相对应，即风险制造者与风险承担者具有一致性”（罗必良，2005）， 有效克服经营者过度的控制权收益，即内部人控制问题。
目前农村信用社存在三层委托—代理关系，即股东所有权与公司所有权分离形成的股东代表大会与理事会之间的委托—代理关系，理事会与经营层的委托—代理关系，股东大会对监事会监督工作的委托—代理关系在本次改革中，按照委托—代理的权限对“三会”进行了重构，从形式上看是完备的但是，法人治理结构的绩效不明显一是社员（股东）代表的表决权、罢免权、决议权得不到有效的行使和保障二是由于缺乏有效的制约机制，经营层的约束力得不到加强，监事会不能行使有效的监督职能，监事长实际演变成为直接参与管理的“副主任或副行长”三是社员（股东）参政能力不足 关键是委托人选择代理人的权利，只有确保这一权利，才能使代理人按照委托人的意愿行事然而，省政府对省联社的理事长等班子成员的任命及省联社对县联社高管人员的任命，打破了股东与经营者的利益链和传导机制，使经营管理者的期望值发生偏差，缺少了股东的激励与约束，形成农村信用社高级管理人员只对政府负责，不对股东负责，难以保护股东利益 （三）背离产权的逆向管理体制 省级联社是省级政府实施对辖内农村信用社管理、指导、协调和服务的行业管理部门其产权制度设计应是合作制——由辖内农村信用社自愿入股组成、实行民主管理、具有独立企业法人资格的地方性金融机构。
因此，省级联社的职能就是为入股联社服务，做一些单个农村信用社做不了或规模不经济的事情目前省联社在费用和成本分担上确实体现了合作制而管理却逆向化：行政管理取代行业管理，致使省联社的股东——县联社成为实际被控制的基层机构我们不否认政府干预有其合理性的一面，它与信用社管理责任的地方化、与县联社目前的管理水平相适应：一是省政府与省联社对农村信用社管理水平较弱二是由于股权分散，股东素质不高，县联社难以借助股权实现自我管理，弱化“内部人控制”采取行政命令方式易于防范风险的生成，但却背离了改革的初衷这一方面是基于机构观的过渡性制度安排的不足——省级联社是三重职能的混合体：代表省级政府管理信用社的平台、管理服务型的金融机构、各级联社的合作经济组织，导致职能重叠另一方面也是改革的路径依赖所致并且这种逆向管理行为有继续强化之势其实质根源仍然在于产权的集体性，股权只是新募，原农村信用社的积累部分仍然是集体产权不同利益集团的博弈中强势集团仍占主导，弱势集团维护产权的成本高昂，被迫让渡部分产权，这就造成部分公共产权区域，强化了内部人控制 三、改革中的校正：基于产权的体制、机制强化 （一）规范政府的作为区间 随着民有产权的逐步增大，农村信用社的市场经济主体身份完整化，政府应明确权利边界，逐步淡出，减少干预。
但作为博弈利得一方的地方政府，除在改革中提供的资金支持、税费减免与帮助清收不良贷款外，作为“公共人”，应在以下方面承担一定责任： 其一，为委托的政府或政策性业务支付代理成本农村信用社作为一个独立的市场经济主体，应是“理性人”，其服务要有经济收益，至少能弥补业务成本；当其服务收益不能覆盖成本时，得由公共利益的委托方——政府给予补偿其二，弥补市场失灵，使农业外部效益内部化农业是一个弱质产业，三农的弱质、弱势、落后决定了农村金融服务的成本高而收益低，但农业又是一个社会、生态效益大而经济效益小的行业，是所有其他行业发展及人们赖以生存的基础，这就需要社会生态效益受益者的代言人——政府补偿成本，使社会效益内部化其三，有责任分担农村信用社服务“三农”风险，特别是建立政府支持的信贷担保公司和农业保险公司其四，提供市场交易的公共物品，创造公平交易环境，降低交易成本如法律法规的完善和法治环境的创造、信用工程建设等 （二）省联社：在强化服务弱化管理中的体制转轨 省联社应从“三重职能的混合体”向规范的合作制经济组织过渡明确其股东是各个县联社，其运转的成本和费用由县级联社承担，资本金也是县联社的“联合”，所以，应当强化服务意识，满足县级联社业务发展的规模经济需要，如扩大支付系统和计算机网络，依法建章立制，搞好人员培训，提供业务指导和信息咨询，代理资金清算和结算业务，再贷款支持和风险分担等。
逐步弱化行业管理意识和行政管理职能，尊重基层法人机构独立市场地位，运用市场与经济的手段实施管理，尤其要尊重股东对代理人的选择委托权，对县联社理事长、主任、监事长等的选择权，县联社及其他股东对省联社理事长、主任、监事长等管理层的委托权这可能与现行的干部任免制产生冲突，所以有必要探讨与现行体制相容的制度设计可行的方案是省联社的企业化，也即向合作制或股份合作制银行转变，核心是使其真正成为一个从事经营业务同时能够自我发展的市场经济主体关键在于股权的构成：产权由下而上，各县级联社是省级联社的股东；服务由上而下，县级联社是省联社的服务对象 （三）县联社：重在机制规范 第一，内部治理机制的实质化目前“三会一层”比较完备，但形式多于内容，要实现从“形似”到“神似”的转变，改变农信社的理事会、监事会、经营班子“三合一”，决策权、经营权仍然高度统一的现状，关键是基于委托—代理关系的权能的维护和界定在外部股东约束力不强的情况下，尤其要强化公司法人（理事长）对经营者的约束和制约，但更要还经营权于经营层第二，提高监督机制的绩效重在过程监督，监事会要围绕制度规范、资产质量、财务管理、业务操作流程、新业务拓展的真实性、合法性和风险性等工作重心，以组织专项审计、检查、调查、跟踪检查等为手段，在参与决策和支持经营管理活动中发挥监督职能，提高监督效能。
第三，强化股权约束机制改变股金与借款相联系的做法，使股权真正起到制约和监督作用一是维护股东的民主权利，特别是大股东的参与权和知情权，通过组织化等手段改善小股东的维权状况，并通过农村信用社股权的流转强化对经营绩效的监督二是出清集体产权的积累资产，并将其人格化，实现集体产权的完全退出 Reference： [1]谢平等：《农村信用社改革绩效评价》，《金融研究》2006年第1期 [2]穆争社：《农村信用社改革政策设计理念》，中国金融出版社2006年版 [3]罗必良：《新制度经济学》，山西经济出版社2005年版 -全文完-。