治理界面的集中化及其建构逻辑 韩志明 李春生〔Summary〕 在治理意义上，界面是组织和实施治理活动的平台，是行动者相互关系构成的互动网络治理界面的集中化是问题驱动的治理变革，是破解“分工-协作”模式导致的“碎片化”弊端的重要策略，为应对公共治理碎片化问题提供了系统化的解决方案，已成为当前公共治理实践的重要趋向河长制、街长制和路长制的应用场景虽有所不同，但都推动了治理问题、对象、权力、责任和信息的集中化，打造出了相对集中的治理界面，实现了对复杂性问题的一体化治理其建构逻辑包括确定整体性治理目标、建构协同共治机制、推行系统化操作方案、应用现代技术手段和实现高度的信息化〔Key〕 治理界面，集中化，“三长制”，整体性治理，问题驱动〔〕D630 〔〕A〔〕1004-4175（2021）02-0061-07近年来，针对诸多习以为常的碎片化问题，也就是所谓“九龙治水”及其衍生的各自为政和缺乏协同等问题，公共治理领域涌现出了大量的实践创新，初步形成了整体性治理的新格局值得注意的是，在河流、街道和公路等管理领域中，各地相继涌现出了河长制、街长制和路长制（为了行文流畅，后面的“河长制、街长制和路长制”都简称为“三长制”）等制度创新实践。
这些治理创新实践并未改变治理体系的条块结构及其关系，也没有大规模地裁撤或合并行政机构，但都在整合和盘活现有行政机构及其治理资源的基础上，建立了相对集中化的行动网络，形成了多元协同的治理效果，比较好地回应和解决了河流、街道和公路治理中协同缺失的难题，破解了公共治理碎片化的痼疾，形成了良好的制度扩散效应那么，这些实践创新是如何有效回应和破解治理碎片化问题的呢？当前的研究从组织或技术等角度探讨了集中化的机制及其治理效能，如有研究者认为，应用信息技术打造一体化平台，可以整合相关职能部门，压缩组织运行层次，突破碎片化治理困境 〔1 〕，但却忽略了行动网络的结构特性及其界面属性，也没有对其进行更为抽象化的描述和解释，因而难以发掘其内涵的界面要素及其治理逻辑，也难以把握当前公共治理变革的演进趋势 〔2 〕在治理意义上，界面是组织和实施治理活动的平台，是多元行动者交相互动而构成的行动网络党的十八大以来，在诸多引人关注的治理领域，动态地重构新的治理界面，尤其是推动治理界面的集中化，已经成为治理创新的显著特征，也成为回应治理碎片化问题的有效策略特别是近年来，“三长制”通过治理界面的调整和重构，建构起相对集中的界面行动网络，取得了明显的治理效果。
这也表明，治理界面的集中化是破解“分工-协作”模式导致的“碎片化”弊端的重要策略 〔3 〕为此，本文将从治理界面的角度归纳应对治理碎片化问题的实践创新，深入阐释“三长制”创新中的界面属性，分析治理界面集中化的主要内容及其建构机理等，最后揭示从碎片化治理迈向集中化治理的界面转型逻辑，为公共治理的转型发展提供参考和借鉴一、“三长制”的演进及其治理界面维度何谓治理界面？从社会事物的关系来看，任何事物之间都有边界，也会因相互联系和作用形成各种各样的界面，其中既有虚的界面，也有实的界面界面是社会事物相互连接的枢纽和边界，是社会系统内外资源交流的通道，是社会交互活动展开的空间，是各种关系发生和演化的场所胡德等人认为，界面是“‘他们（政府）接触‘我们（个人）的点” 〔4 〕15根据他们的理解，界面是由一系列规则、符号和知识等进行约束、规制和连接的，是行政组织充分发挥功能的载体或平台基于此，各级政府机关、行政服务中心、政务服务网站、一站式办事平台以及社区网格员和街头执法人员，甚至因各种临时性任务而建立的协同网络等，都可以理解为承载特定治理或服务功能的治理界面治理界面的含义很丰富，也有很多独特的治理属性，构成了理解治理创新的重要维度。
从基本属性看，治理界面包含了面积、跨度、层次和密度等多个维度其中，面积对应的是治理单元及其范围的大小，表明了行政机构或个人的责任范围界面面积的大小规定了治理容量，是可以进行测量和可视化的界面跨度是治理网络中包含的行动者的数量，对应的是不同性质的行动者数量及集中程度，涉及治理体系的衔接性、整合度和碎裂性等特性界面层次是指界面整合和管理的层次的多少，以及针对特定问题所形成的指挥链条的长短界面密度是指治理界面内部不同主体及其要素之间交互关系的频度及其强度，具有可检测、可测量和可评估等基本特征界面密度所要回答的基本问题是，特定问题或事务的处理究竟需要什么量级和层次的合作 〔5 〕河长制、街长制和路长制作为三类较为典型的治理界面集中化实践创新，已經从个别试验逐步发展到全国推行，也取得了非常显著的治理绩效三长制”改革发生在不同的治理领域，在治理体系中发展和应用的优先顺序不同，面对的具体问题的轻重缓急也有所差异，但都包含了共同的逻辑主线，即通过重构和调整治理界面来解决实践中的治理碎片化难题首先，河流、街道和公路的治理中存在大量职能交叉重叠和责任模糊冲突等问题，治理碎片化的问题较为突出，治理的效果也不是很理想;其次，“三长制”包含了对多方面要素的集中或整合，建构出了相对集中的治理界面，实现了治理界面的一体化运作，发挥出了多元治理主体的积极性和能动性;最后，“三长制”已经取得了良好的治理效果，比较好地解决了河流污染、街面混乱和公路破坏等问题，实现了对复杂问题的整体性治理。
可以说，“三长制”具有治理界面的基本属性三长制”最初源于河长制河长制的实施使河流污染状况得到了明显改善2007年，太湖蓝藻爆发，产生了严重的用水危机，给人们敲响了河流生态危机的警钟，也引起了党和国家的警觉2011-2013年第一次全国水利普查的结果显示，我国的河流干涸或萎缩、水土流失、水环境恶化和河流功能退化等问题非常严重，“污水横流，黑河遍布”已经是许多地区河流状况的写照为应对蓝藻危机，无锡市出台了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，由党政领导人担任“河长”，全面负责河流流域内的水环境保护及其污染治理2018年，无锡市断面水质达标率比2007年上升30.7%，水污染状况得到了显著改善 〔6 〕无锡市河长制的做法很快被全国各地竞相学习效仿，成为破解水污染治理困局的突破口2016年，中央下发《关于全面推行河长制的意见》，提出到2018年底在全国范围内全面建立河长制 〔7 〕截至2018年6月，全国31个省（自治区、直辖市）已经全部建立河长制，拥有省、市、县、乡四级“河长”30多万名，因地制宜设置村级“河长”90多万名 〔8 〕从各地的河长制实践来看，基本内容主要是按照属地管理原则，将各级党和政府领导人任命为“河长”，将“河长”的责任及其范围予以公开。
河长”的基本职责是“巡、盯、管、督”，在责任河段的治理中发挥资源调配和多方协调作用，也要承担相应的治理责任各地的河长制做法还包括建立一体化河长制信息平台、设置“河长助手”以及建立河长制联席会议制度等上海市在实施河长制一年之后，劣V类水体比例就已经从38.7%下降至18%，河流污染状况得到了明显改善 〔9 〕街长制也是治理界面集中化的重要探索街道是城市的基本配置，与河流污染问题有所不同，城市街道的“小环境”问题看似“不足挂齿”，但街道的类型非常多样，与人们的生活息息相关，决定了生活环境的品质，具有广泛的影响2017年中央环保督查期间，北京市丰台区的所有案件中，生活和建筑垃圾随意倾倒、烧烤污染、下水道恶臭和流动摊贩等问题超过了62%，已经成为街道管理中的老大难问题 〔10 〕这些问题很微小，也很普遍，见多不怪，但通常会涉及多个层级的多个职能部门，协调起来非常困难，比如城市垃圾随意倾倒或丢弃就涉及环卫、城管和环保等职能部门，其中有的部门有权无责，有的部门有责无权，经常出现多头管理和相互推诿等问题为了解决这些问题，受河长制成功经验的启示，该区探索全新的“街长制”管理模式，整合街道各职能部门，推动和实现对街道的综合治理。
街长制依托城市网格化管理体系，主要是按照属地管理原则，由同级党政领导人担任“街长”，全面统筹协调管理街道中涉及市容市政、空间立面、环境卫生、园林绿化和电力通信等方面的问题，最终建立起了以路为轴、纵横成网、责任到人和常态长效的街道管理体系就其运作流程而言，街长制的普遍做法主要包括识别、记录、处理和反馈等环节，比如西宁市通过“巡查-反馈（交办）-处置-督查-销号”五步工作流程，基本实现了对街道问题的全面排查和整体处理路长制在“三长制”中最晚实施四通八达的公路交通网是国家的“血管”，截至2019年12月，全国公路总里程已经突破14万公里但与巨大的公路建设成就相比，公路的养护和管理问题一直都很突出一方面，公路沿线的水土流失、污染和违建广告牌等问题已经十分严重，长期以来“重建轻养”的问题突出;另一方面，公路管理涉及交管、道路养护、环保和公安等多个部门，经常出现多头执法的情况，比如对公路上超载、非法运输和事故交通等问题的处理，通常会涉及交警和交通部门，产生执法打架、职责交叉和政出多门等问题，严重影响公路的正常通行、科学管理和长期使用河长制、街长制等成功经验在全国迅速推广后，部分地方交通部门开始探索公路管理的路长制。
2018年，交通运输部在浙江安吉召开“四好农村路”全国现场会，对路长制的做法给予高度肯定路长制的基本做法是将公路按照路段和层级进行细分，由“四套班子”分别担任路长或者副路长等，比如福建省建立了县、乡镇和村的三级路长结构路长的主要职责是负责公路的资金筹措、组织督查和建管养运，定期组织召开路长联席会议，协调公路日常管养工作路长之间的责任范围通常按照公路边界进行划分，从而形成相对清晰的公路管养责任体系透过“三长制”的应用场景及运行过程，可以深入抽象出“三长制”所内含的界面及其集中化要素首先，“三长制”立足于治理碎片化问题，以整体性问题为指向，重构多元主体参与的立体化行动网络，重新编排和梳理各自的位置、职权及其关系，形成了相对集中化的操作平台其次，“三长制”以党和政府領导人为“龙头”，重申和明确“长”的职责权力，发挥领导人统筹和协调的权威优势，以此打通不同层级和不同部门之间的边界，吸纳、整合和配置各方面的既有资源，通过对分散性资源的集中化配置来优化治理再次，“三长制”利用现代信息技术，建立各种整合性的技术平台，提高权力运行、资源流转和信息交换的有序性和透明度，以降低治理界面的模糊性、不可见性和间断性，从而增强了治理界面的密度、强度及其回应性。
二、治理界面集中化的基本内容从管理属性看，河流、街道和公路是很多职能部门的权责边界，比如充当行政区划或属地分割的界线，其本身就是各个部门交叉重叠（甚至是权力真空）的场域，存在很大的模糊性和不确定性从自然属性看，河流、街道和公路又具有整体性，空间上跨越了不同区域，各个部分是高度关联、不可分割的，因而相关要素也是快速流动的，其形态和分布是不均匀的从社会属性看，河流、街道和公路对经济和社会发展有着重要的影响，包含着广泛而深刻的政治和技术问题，具体内容更是错综复杂，紧密关联，需要跨地区跨部门间的协作配合因此，河流、街道和公路的界面是松散的和非均质的，需要以一体化的变革拓宽制度容量，进行改造升级，形成高度集中化的治理界面 〔11 〕事实上，“三长制”实践创新根植于整体性的治理需求，是对于治理碎片化难题的有效回应其中，社会事实的整体性要求建立与之相适应的集中化治理界面，碎片化治理的弊病则需要一体化的治理机制来予以矫正以“三长制”为典型的界面变革主要包括三个层面的集中化含义：首先，搭建制度化平台，将更多的社会主体吸纳进来，构建一体化运行的治理界面，拓展制度边界，提升制度容量其次，整合各层次和各职能部门，搭建多元协同共治的平台，推动不同方面的交流和沟通。
再次，推动相关资源要素的互联互通，提高界面内部上下左右的协同效率，比如节约成本和减少摩擦等具体而言，“三长制”主要实现了治理问题、。