河北省“省管县”财政体制的改革的运行评价与完善思路 宋凤轩刘建波（河北大学管理学院 河北保定 071002）Reference：河北省自2005年开展“省管县”财政体制改革探索四年多来，该项改革大大地激发了扩权县政府的积极性，行政效能明显提高，在经济发展、政治进步和社会环境改善方面也取得显著成效但是，随着扩权县的不断增加，很多问题也随之出现并急需解决，本文将以河北省为例对这些问题进行探讨Keys：“省管县”财政体制改革；扩权县；转移支付制度；扁平化行政体制F812.722：Adoi:10.3969/j.issn.1673-0968.2010.03.011为了促进县域经济发展，推进城乡经济和区域经济的协调发展，2005年1月，河北省人民政府发布了《关于扩大县（市）管理权限的意见》(冀政[2005]8号），确立了辛集市、平山县、承德县、丰宁满族自治县、怀来县、张北县、昌黎县、迁安市、遵化市、三河市、霸州市、涿州市、定州市、安国市、任丘市、黄骅市、冀州市、安平县、清河县、宁晋县、武安市、大名县22个县（市）为第一批扩权县同时，赋予扩权县（市）与设区市相同的部分经济和社会管理权限。
2009年，在总结第一批试点实施经验的基础上，又发布了《河北省人民政府关于实行省直管县财政体制的通知》(冀政[2009]51号）通知指出，将原有的21个扩权县（2007年7月黄骅市纳入沧州渤海新区建设，不再作为扩权县）和新纳入省财政直接管理的43个产粮大县，统一为“省财政直管县”，实行统一的省财政直接管理体制一、河北省“省管县”财政体制改革的成效评价（一）县域经济快速发展壮大从地区生产总值上看，2005年、2006年和2007年三年间，22个扩权县地区生产总值平均增幅为20.4%、18%和17.68%，而河北省全省生产总值的增长比例分别为13.4%、13.2%和12.9%，说明扩权县地区经济发展势头强劲从财政收入上看，2005年以前，河北省财政收入的增长速度高于地方财政收入的增长速度，这一趋势自2006年起有所改变，说明县域经济发展在全省经济发展中的作用越来越突出二）县级财政可用财力增加，缓解了财政困难实行省管县后，县级财政困难局面明显好转原因在于：首先，省直管县财政体制改革后，省对县的财政倾斜力度加大对共享税种如增值税、营业税、所得税的分享比例不变，原有市级分享的比例全部归扩权县其次，省政府实行激励性财政政策。
以涿州为例，根据“超收分成增长率全返”的政策，扩权县分成增长率比扩权前降低两个百分点，涿州市财政年受益41万元；上划中央“两税”返还系数由扩权前0.1调整为0.3，受益321万元，二项政策增加财力362万元三）特色县域经济不断出现相对于市管县，“省直县”财政体制极大地调动了地方政府发展经济的积极性，扩权县政府纷纷因地制宜，结合当地实际情况，走出了一条地区特色的经济发展之路如迁安市政府致力于将迁安打造成为全国最大的地毯生产基地、北方最大的彩印包装生产基地、化肥生产基地和电线电缆基地安平县充分利用地处京津石三大城市中间的交通优势，发展丝网产业，成为“中国丝网之乡”，也是世界上最大的丝网集散基地平山县依托丰富的旅游资源，以旅游业为龙头，促进三产服务业全面振兴大名县则倾力打造食品工业城，等等四）政府公共服务职能空前增强扩权县经济实力不断增强的同时，“服务型政府”的理念也不断增强扩权强县后，社会保障补助支出和城市维护费支出稳步增加以辛集市为例，为了改善群众的就医条件，辛集市政府在2007年投入402万元，对10所乡镇卫生院进行改造，筹集340万元装修、改造、扩建卫生室556个，实现了村卫生室全部升级达标。
2008年，市政府又投资700多万元扶持基层卫生事业二、河北省”省管县”财政体制改革面临的问题（一）“省管县”财政体制与现行行政管理体制的矛盾目前河北省“扩权强县”改革仍仅限于经济性分权阶段，在这场自上而下的政府组织内的制度变迁中，并未触动传统体制下的行政管理模式和人事管理根据“省管县”财政体制的规定，财政预算、税收返还、转移支付等项目由省直接对县下达或支付，而县级计划生育、财政收入的监督、报表汇总、结算等事项还是由市级负责，县级行政权、人事权和其他行政管理仍然由市级管理，市级行政还覆盖全市性事权，这就不可避免地存在着财政体制与行政管理体制、财权与事权不对称的问题二）省级政府的管理成本和财政压力加大河北省全省面积187693平方公里，现辖II个地级市、36个市辖区、22个县级市、114个县，县域数量庞大实行“扩权强县”改革后，省级财政直接管理单位由原来的1:11发展为1:75（11个地级市．64个扩权县），增长5倍多如果全省范围内实现“省管县”和市县分治，该比例将升至1:147(11个地级市，136个县)，管理单位数量的剧增带来的事务量的增加对省级财政的管理能力和管理效率提出了严峻考验，省级政府的政令传达成本也会明显增加。
同时，省管县后，市级政府由于既得利益的流失，工作积极性将受到挫伤：而县级政府在直接面对省直部门过程中机构和人员的设置会出现一定的不适应性，都是省管县财政体制改革中不得不考虑的问题三）“省管县”财政改革可能导致市场分割“省管县”财政体制改革后，县级政府的经济社会管理权得到扩大，政府定位模糊不清，加上约束软化，则极可能出现趋利化短期行为，导致为追逐政绩而侵蚀市场机制，从而加剧市场分割和地区封锁，危害区域经济的整合和发展另外，各省对于扩权县发展业绩的考察往往看经济增长率，而忽略了环境保护和可持续发展的指标，可能导致县级政府片面追求经济发展速度和规模，而忽视质量和效益四）可能导致跨区域公共产品提供的缺失根据财权与事权相结合的原则，在实行省管县的财政体制后，市级政府集中县财力的权力丧失，相对应，市级政府对县级政府的支出责任也将随之弱化因此，涉及跨县的抗旱抗涝、卫生防疫、科技推广、农田水利建设、环境保护等支出责任难以落实到位，从而引发政府公共服务供给缺位和区域性公共品供给短缺问题三、河北省“省管县”财政体制改革的完善思路（一）明确各级政府的事权和财权以公共财政建设为目标，明确各级政府的事权和财权，力求做到事权与财权的统一。
1)扩大省级以下各级政府支出责任的界定范围逐步将经济建设和社会管理中的所有事务纳入政府责任视野，明确责任主体同时，各级政府支出责任界定要与“省管县”的改革步伐保持一致根据财力和支出责任相匹配的原则，地市级政府失去了集中扩权县的财力，相应责任也应该减轻2)确保省以下各级政府财力第一，提高基层政府的税收分享比例，缓解地方政府的财政困境，实现财力和支出责任的匹配第二，培植税源，建设地方主体税种目前地方税主要以营业税为主，但是随着增值税范围的扩大，营业税筹集财政收入的优势将失去，从长远看将区域性明显、流动性差、税源较为充足的财产税作为地方税的主体税种具有较大的可行性和现实性二）处理好省市县三级政府的关系以和谐政府间关系构建为目标，处理好省市县三级政府的关系，以最终实现彻底省管县的目标l)市级政府要转变思想，适时调整本级政府的工作重心，积极发展区域中心经济，如保定市区将周边满城、清苑、安新纳入市发展规划，扩大市区范围，壮大区域经济，发挥辐射效应：同时积极协助省做好省管县的各项工作2)县级政府要及时调整业务部门设置和人员配备，提高人员素质，实现与省级部门的顺利对接：以省管县为契机，积极争取省级财政的支持，同时加快“乡财县管”的步伐，整合县乡财力资源，消除城乡二元结构。
3)从长期看，财政体制省管县过渡到行政体制省管县，实现市县分治后，县级与市级平起平坐，则需要转变思想，强化合作意识，从发展经济和提高人民生活水平的角度出发，促进地区间协作与共同发展三）完善省以下转移支付制度目前河北省省以下转移支付制度存量调节规模较大，增量调节的空间较小，而一般性转移支付的财力规模较小，使得省级在宏观调控地方政府财力差距方面难以发挥应有的作用完善省以下财政‘转移支付制度可以借鉴浙江省的做法：(1)一般性转移支付将一般性转移支付划分为均等性转移支付、激励性转移支付和政策性转移支付首先是均等性转移支付根据地区间经济发展、综合财力、支出标准、人口等综合因素，设置横向均等化转移支付项目和指标其次是激励性转移支付采用激励手段对财政收入增长较快的县级政府予以奖励，鼓励县级政府依靠自身县域经济的壮大实现财政平衡，对县域经济发达县都可以采用这种方式再次是政策性转移支付，主要是采用补助的形式对经济困难县予以资助，帮助其摆脱困境2)专项转移支付控制专项转移支付的规模，通过建立严格的项目准入机制，减少项目设立的随意性和盲目性，并加强监管，提高专项转移支付资金的使用效率四）逐渐带动扁平化行政体制改革“省管县”财政体制改革的不断推进，加之“乡财县管”的实施，中央、省、市县三级的财政体制将逐渐建立。
通过财政体制的“扁平化”有望渐进带动行政体制的“扁平化”形成，从而分税分成在省以下得到实质性贯彻，财政分权与行政分权走向统一首先，将人口规模较小的小县，按照地域相邻、自然经济社会条件基本相似、历史联系密切、发展、管治方向基本一致等原则进行合并其次，对于与地级市市区毗邻、经济发展相互具有依赖性的乡镇、县可以直接并入市区，在不影响行政效果的情况下尽可能减少省级政权内县级政权的数量，为最终的省直管县市提供便利Reference：【1】贾康，阎坤．改进省以下财政体制的中长期考虑[J]．铜陵学院学报，2005；(3).[2]贾康，白景明．县乡财政解困与财政体制创新[J]．经济研究，2002；(2).[3]朱香敏，“省管县”改革要警惕市场分割和县域竞争[J].决策探索（上半月），2009；(2).[4]刘卫东．“扩权强县“与地区公共产品供给研究[J].学术交流，2007; (8).[5]孙昭阳．“省管县”财政管理体制研究[D].武汉：西南财经大学．2007.[6]严鹏理．“省管县”财政体制改革研究西安：西北大学．2009.[7]孔振华，“省管县”财政体制的评析与推进思路探讨[D].武汉：西南财经大学，2007.[8]成继平．“省管县”财政体制的成本——收益分析[Jl．消费导刊，2008; (4).[9] 2002-2007年河北省统计年鉴[EB/OL].河北省统计局网站( http://www.hetj [10] 2005年、2006年、2007年河北省国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. id=67. -全文完-。