美国航天出口控制制度改革述评 李剑刚进入2012年以来，美国在航天出口控制制度的改革方面出台了一系列新举措，包括“1 248节报告”、众议院国防授权法修正案的通过，以及参议院议员国防授权法修正案议案的提出等这一系列举措不但在美国航天业以及国会和政府机构中产生了巨大反响，也引起了世界航天业的极大关注对美国此次航天出口制度改革的背景、过程和影响予以深入的探究和分析，加深对美国航天出口控制制度和对外政策的了解，对于我国航天业发展总体思路的制定和调整具有借鉴意义一、改革背景美国航天出口控制制度的改革是美国出口控制制度改革的一个组成部分到目前为止，美国一直实行的是一个非常复杂的出口控制体系美国通过《出口管理法》(EAA)、 《武器出口控制法》(AECA)、《国际紧急状态经济授权法》(IEEPA)等法规，对国防物项、军品、军民两用品和技术、核材料和技术、核扩散和生化武器扩散物项的出口进行控制美国的出口控制还涉及向受到美国制裁的国家和地区出口的物项对上述物项实施控制的权力又分属不同的政府部门两用品和技术的出口控制许可权属于商务部；．军品出口控制许可权属于国务院；基于美国的制裁措施而实施的出口控制的管理权属于财政部。
出口控制的具体执行机构不但包括上述各个部门，还包括国土安全部和司法部所属的部分机构长期以来，美国的出口控制制度不断受到来自各方的批评和诟病，普遍认为该制度仍然停留在冷战思维模式之下，过时、僵化、缺乏效率2009年8月，美国总统奥巴马宣布要对美国出口控制制度进行全面改革20 1 0年4月，美国国防部长盖茨提出了实施美国出口控制制度改革的具体步骤和改革目标按照盖茨提出的改革规划，美国要逐步实现出口控制制度的四个统一，即统一的包括两用品和军品在内的出口许可管理机构、统一的出口控制清单、统一的执行协调机构、统一的含有被制裁人和被拒绝许可人数据库的信息技术系统201 1年7月15日，美国商务部公布了一个题为《总统决定无需继续列入军品清单的物品控制》的规定（建议稿）这一新规定（建议稿）被认为是落实美国总统提出的出口控制改革计划的一个重要步骤该规定对在军品清单和商业控制清单都进行修订后不再列入军品清单的军用设备、军用设备的专用部件、配件和附件的出口控制问题做出了规定该规定将在征求公众意见并获得国会批准的基础上，由美国政府付诸实施根据美国商务部的这一规定（建议稿），在军事上相对次要的物品（包括零配件），将从美国军品清单划入出口控制相对宽松的商业控制清单，并在商业控制清单中专门设立一个新的序列，将这些从军品清单划入商业控制清单的物品统一划归到这一新的控制序列之中。
该控制序列暂定名为“商业军品控制清单” (Commerce Munitions List) （简称“CML”）在2011年11月和2011年12月，美国商务部和国务院又连续多次提出新的出口控制建议，分别就军品清单的第七类（坦克和军用车辆）、第六类（军舰及特殊海军装备）、第二十类（潜艇及海洋和相关设备）以及第六类、第七类和第八类涉及的军用燃气涡轮发动机及相关物项转入商业控制清单问题做出了规定随着美国出口控制制度改革的推进，对航天领域出口控制的改革受到了越来越多的关注由于历史的原因以及航天业的特殊地位，美国航天出口控制制度与美国的整个出口控制制度相比较，有许多特别之处最突出的一点是，在目前的情况下，所有的卫星及相关物项都被列入军品清单的控制之下但在历史上，美国对卫星及相关物项的控制曾经经历过数次调整首先，在1992年之前，所有与卫星制造相关的物项都被列入美国军品清单予以控制但在1990年11月，美国总统布什发布命令，要求将不影响国家安全的两用物项从国务院控制的军品清单中移除根据总统令，美国国务院于1992年10月发出指令，附条件地将部分通信卫星的出口控制权移交商务部，但同时要求这些通信卫星不得包含某些具有军事特征的物项。
另外，地面站和辅助设施及其技术仍然保留在军品清单中在卫星产业界和美国商务部的进一步努力下，到1996年10月，对通信卫星的管辖权才全部纳入商务部商业控制清单中遗憾的是，1998年，美国国会又以美国卫星制造商与中国卫星发射商在对1995年1月和1996年2月中国受托发射美制卫星失败原因进行联合调查中没有取得国务院出口许可，违反了《国际武器贸易条例》 (ITAR)的规定，将技术信息提供给中国，促进了中国导弹发射技术的发展为由，通过《国防授权法》做出规定，再次将所有卫星及其相关技术的出口控制权交由国务院管辖，列入美国军品清单第十五类“航天器系统及相关设备”的控制范围美国总统在实际上也失去了其对卫星及其相关物项出口控制的决定权自1998年至今，美国有关卫星及其相关技术的出口控制制度基本维持不变二、美国航天业的要求自1998年以来，卫星是唯一由美国国会授权在《美国军品清单》 (USML)中全部作为军品进行管制的产品美国将卫星及相关物项一概作为军品进行管制给相关产业的发展带来了巨大影响十几年来，要求对这一航天出口控制制度进行改革的呼声不断但是，如同美国的整个出口控制制度改革一样，航天出口控制制度改革的进展始终不大。
这次，借助奥巴马政府对美国出口控制制度进行全面改革之势，美国航天业再次呼吁对卫星及相关物项的出口控制进行改革美国航天业的改革诉求和理由集中体现在2012年2月7日美国卫星产业协会(SIA)主席Patricia A.Cooper女士在国会众议院外交事务委员会“出口控制、军售和改革：平衡美国利益”听证会上代表美国卫星产业就美国正在进行的出口控制改革提出的书面证词中Cooper在证词中指出，尽管目前一刀切的卫星出口控制制度的最初目的是加强国家安全，但十几年来的实践表明，这种过度管制削弱了国家安全和卫星产业的国际竞争力这种立法没有提供用以区分事关国家安全的敏感物项和可普遍获得的物项的机制，在尖端技术转变为可普遍获得的技术后，不能对控制方式及时调整，对美国的航天产业带来了极大的负面影响美国占国际整星采购市场的份额已从1998年之前的四分之三下降至不足二分之一美国在卫星国际市场的支配地位以及国际竞争力都有整体下滑趋势对于美国卫星制造商而言，这进一步增加了经营成本美国整星制造商的国际客户一般认为ITAR规则和程序延长了美制产品的完成时间，增加了成本和风险美国卫星制造商必须证明他们提供的产品比外国卫星制造商的产品性价比更高才能抵消ITAR程序的不利影响。
对美国卫星零部件制造商而言，由于ITAR中缺乏“微量”规则，即使微小的一个美国零部件装进了外国制造的卫星上，整个卫星都将被视为ITAR物项这就影响了外国卫星制造商购买美国产品的意愿对美国卫星运营商来说，现行规则限制了他们满足国际电信和电视客户客服需求的能力如果卫星在轨期间发生了故障，在没有获得ITAR许可盼情况下，美国运营商就不能与国际客户讨论故障出在何处或如何恢复其功能的问题同时，美国的现行卫星出口控制制度也使美国的航天产业基础受到侵蚀，特别是制约了美国航天产业原材料和零部件制造商的发展，甚至影响到了美国大学航天教学和研究的开展总之，美国航天业协会认为美国的航天出口控制制度已经损害了美国在该产业的国际竞争力，刺激了国际卫星制造企业的发展，抑制了美国在该行业的投资和创新，阻碍了美国卫星和航天技术的相关培训和尖端研究工作美国航天业协会敦促美国国会调整一刀切的卫星出口政策，以维护美国未来的航天领先大国地位三、1248节报告在美国航天业积极要求对美国航天出口控制实施改革的同时，美国政府部门对出口控制制度改革的推进工作也取得了较大进展根据美国国会的要求，从2010年开始美国国防部和国务院便着手准备一份有关美国航天出口管制政策风险的评估报告。
到201 1年5月，国防部和国务院完成了一份《航天出口管制政策风险评估》的中期报告在中期报告的基础上，2012年4月18日，美国国防部、国务院发布了《航天出口管制政策风险评估》最终报告这是美国政府部门按照《2010年国防授权法》第1248节的要求向国会所提交的关于商业卫星及相关部件从军品清单转回商业控制清单可能带来的国家安全风险的最终评估报告（简称为“1248节报告”）这份报告由美国防部、国务院、商务部、情报机构和美国国家航空航天局专家联合撰写，国防部称上述部门就部分放松出口管制问题达成了“史无前例”的共识该报告的主要内容包括以下几个方面一）总体观点该报告认为，美国是目前唯一一个将商业卫星及其相关产品和技术作为军品予以控制的国家美国将商业卫星及其相关物项作为军品予以控制已经起不到有效地保护其国家安全的作用，也不能有效地保护与美国的军事优势相关的先进技术，反而使美国卫星产业在国际市场上的竞争力受到限制，影响了美国航天业的发展在过去的十多年中，大量的商业卫星系统、分系统、部件和相关技术已经由军事用途转为民用，对于国家安全的重要性显著降低向美国的盟友和伙伴国家出口与宇航相关的产品对于国家安全的风险并不大，应适当放宽出口管制政策。
但对于相关物项向可能用于损害美国国家利益的最终用户或最终用途的转移，应保持严格控制二）改革建议因此，报告建议国会将决定卫星及相关物项的出口管辖的权力归还总统，同时就目前在军品清单项下管辖的卫星及相关物项的调整及如何转移至商业控制清单提出了具体建议首先，建议将以下物项从目前的军品清单中转移至商业控制清单管辖： (a)不包含保密部件的通信卫星； (b)低性能遥感卫星； (C)与前述卫星相关的系统、分系统、零部件其次，建议以下物项仍保留在军品清单中： (a)执行纯军事或情报任务的卫星； (b)高性能遥感卫星； (c)单独用于前述类型的卫星上，而非通用于两用卫星上的那些系统、分系统、零部件； (d)在由外国发射美国军品清单和商业控制清单所管辖的卫星时，用于提供支持的各类服务第三，建议建立由相关部门和机构进行定期审查的程序，以确定是否需要为了国家和经济安全因素对航天物项和相关技术进行进一步的调整三）风险评估和控制措施报告认为，通过商业控制清单相关的管制和许可政策的实施，将卫星及相关物项从军品清单转移至商业控制清单的风险是可控的美国《出口管理法》确立了关于商业控制清单管辖物项的多层次、多种类的出口许可政策。
首先，卫星及相关物项的出口都要求两用物项出口许可证，但特定例外情形除外例外情形包括向加拿大和36个可以适用战略贸易授权许可例外政策的北约成员国及非北约主要盟国的出口按照法律规定，向加拿大出口两用物项不需要出口许可证，而按照战略贸易授权许可例外政策，向36个北约成员国及非北约主要盟国出口两用物项可以不要求两用物项出口许可证商业控制清单对于向一般国家出口两用物项，可以适用“推定许可”的政策，但对于美国所关注的遭受禁运或制裁的国家，如中国、伊朗、朝鲜等，在申请航天及相关物项的出口及再出口许可证时，将适用“推定拒绝”的政策其次，对于相关零部件的再出口，在相关卫星及物项调整至商业控制清单管辖后，将可以适用“低额豁免”条款，即，外国制造的卫星中，如果包含的由美国制造的受控产品的价值低于25%时，可以免于申请出口许可证但是， “低额豁免”条款应不适用于向《国际武器交易条例》(ITAR) 126.1节所列出的武器出口禁运国家的再出口，如中国、伊朗、朝鲜等以欧制卫星向中国出口为例，只要欧制卫星中含有一个美国生产的特别为卫星设计的连接器，就必须向美国申请再出口许可证，而对于向此类国家的再出口，美国同样适用“推定拒绝”的许可证政策。
四）对华政策报告对向中国出口卫星及相关物项给予了特别的关注报告不但多次提到针对中国的特别政策适用情形，而且专设附件“中国的航天相关战略目标、能力和获取技术的方法” (“附件4”)，对中国航天技术的发展进行概括性的描述，试图为其提出的对中国的出口限制政策提供理由附件4”认为，中国空间技术能力的提高和成果的取得有赖于。