西方国家政府再造中的人事管理变革 摘 要] 20世纪80年代以来,西方国家掀起了政府再造的浪潮,政府人事管理随之发生重大变化,表现为公务员的政治倾向加强、灵活雇佣关系出现和人事管理职能改变等这些变化对传统公务员制度的政治中立原则和职务常任制造成极大的冲击[Keys] 政府再造;人事管理;变革[] Ｄ523 2 [] Ａ [] 1000 5420(2005)05 0118 0620世纪80年代,西方国家开始了一场声势浩大的政府再造运动,或称新公共管理运动它以引进市场方法改造政府部门为主要特征,如对公有企业实行私有化,强调结果和顾客导向的管理,下放权力,政府业务合同外包,绩效评估等而作为政府管理重要组成部分的人事管理也在这场改革浪潮中发生了重大的变化,对传统的公务员制度造成了巨大的冲击一、 政治中立原则日渐式微政治中立是传统公务员制度的一个核心价值观为了克服“政党分赃制”造成的党派利益高于公共利益和政府工作缺乏连续性的弊端,西方公务员制度建立初期就确定了公务员的政治中立原则其基本思想是公务员不应该有明显的政治倾向,不能参加党派活动,要能为任何一个具有合法地位的执政党政府服务。
人们设想,在政治—行政二分法体制下,由各个政党代表组成的议会经过博弈形成政策(法律),然后交由政府执行而作为政策执行主体的公务员在政治上是中立的,按照既有的行政程序办事,从而保证政策意图的落实为了保证政治中立原则,在公务员的选拔任用方面实行功绩制它以能力为主要依据,不受政治干预,且一经任用,任何人不能随意解雇,不因政党的轮换而进退这种职业的保障性可使公务员免受政治压力的干扰,公正严格地执行政策虽然绝对的政治中立不太可能,因为公务员毕竟生活在现实的政治社会之中,难免受到政党政治的影响,在执行政策的过程中有时可能掺杂着一定的党派倾向但在相当长的时间里,政治中立的原则还是得到了基本的维护,公务员只对政府首脑负责,议会也只通过政府首脑向公务员传达政策意愿,而不直接干预行政事务然而,这一被长期奉为圭臬的原则却在新公共管理式的政府再造运动中变得面目全非了新公共管理运动首先是从英国开始的它强调政府应该像企业那样面向市场,以顾客为导向满足公众对公共物品的需求,政府及其雇员要对结果负责为此,政府就需要下放权力,增强执行部门和雇员的自主性和决策权1986年,英国出台的“下一步行动方案”(ＴｈｅＮｅｘｔＳｔｅｐｓ)规定,在政府部门内部设立执行机构(ｅｘｅｃｕｔｉｖｅａｇｅｎ ｃｙ),履行政府的政策执行和服务职能。
执行机构在中央各部制定的政策和资源框架文件下履行其职责,包括清晰的绩效目标、资源配置和相关责任人等框架文件以长期规划和年度报告为基础,在机构负责人、部门和部长之间商议决定当框架文件明确以后,执行机构负责人就对既定框架下达到最佳结果承担个人责任,就政策执行和服务管理向议会承担责任同时,他们被赋予了充分的自主权,包括机构编制、人员录用标准和程序、工资级别和待遇、内部组织结构、财务管理等方面新西兰也有类似的改革1988年新西兰通过的《政府部门法案》,确定了政府首席执行官自主管理的体制每年由各部部长和首席执行官一起确定绩效协议,详细规定每一个财政年度所要完成的服务项目和标准然后由首席执行官全权负责实施,如负责与工会组织的谈判,决定所辖范围的人事管理制度,像私人企业那样公开招聘和任用人员,实行市场化工资制度等随着权力的下放,责任机制发生了重大的变化在传统的议会主权和部长责任制下,各部部长就政策和部门内部的操作管理向议会承担个人责任,公共责任性(ｐｕｂｌｉｃａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ)通过公务员—部长—议会这种单一的责任链条机制加以落实,公务员只对部长负责而现在,首席执行官每年需向部长、内阁、总审计长和议会等提交报告,因而出现了全新的责任机制。
这一机制虽然有利于对政府机构的控制和提高资源利用的效率,但传统的政治中立价值观却受到严峻的挑战过去,公务员在部长的领导下,只要按照既定的工作程序和规则行事即可而现在,主要负责人却必须在部长、议会和民众之间周旋在很多情况下,一个人要同时效忠于多个主体是不可能的,因为不同主体之间的利益并不完全一致,有时甚至还相互冲突因此,他们就必须在各种势力和利益之间寻求一个平衡点,从而卷入政治博弈之中“它带来了更大的透明度,扩展了公共责任性,同时也造成新公共管理者的角色政治化,危及政治中立和独立原则[1](Ｐ110)主要负责人还通过参与合同谈判而大大增强了对政府决策的影响力,因而进一步加深了其角色的政治色彩不仅如此,公务员的任用也日益受到政治因素的干扰,政治倾向成为一个重要的制约因素在英国,1968年《富尔顿报告》公布以后,设立了高级公务员开放结构(ｓｅｎｉｏｒｏｐｅｎｓｔｒｕｃｔｕｒｅ)晋升模式,规定最高两个级别的公务员的任用需得到首相的批准,从而加强了首相对高级公务员任用方面的影响撒切尔夫人上台后,进一步强化了政治干预人事任用的力度,高层岗位纷纷易手,来自工业部门的人士大量涌入政府部门,公务员任用的政治化更加明显。
有证据表明,那些支持政府绩效改革的人士被首相认为是“我们的一分子”,从而更可能受到重用[2]1996年,英国实行新的高级公务员系列,岗位对外开放竞争,使公共管理者比过去受到更多的政治影响他们作为新公共管理改革的代理人,这一角色本身就意味着是对政府政策和新管理主义的政治认同[1](Ｐ111)因此,传统的政治中立价值在他们身上变得毫无意义了在美国,里根总统对人事政策方面的兴趣要远远超过他的前任,他大大强化了人事控制权由于里根特别强调忠诚和意识形态的重要性,有时为了找到一个合适的任职者,政府部门要花费数月的时间与众多人员面谈,其目的就是要摸清任职者的政治倾向他们所关心的不是简单地填补职位空缺,而是要使党派意识扎根于官僚机构之中[3]正如一些学者所概括的,与前任相比,里根对内阁以下的人事任命有着更大的兴趣,更愿意以意识形态为石蕊试剂运用于任用过程中,更愿意长时间空置职位直至找到合适的人选[4]其他一些国家对高级公务员甚至执行机构成员任命过程中的政治干预也相当明显,如意大利和比利时等二、 政府雇佣关系重塑在传统的政府雇佣关系中,政府以主权者的身份确定任用资格和雇用条件,被任用当事人没有讨价还价的权利,但一个人一旦被政府雇用,就获得了法律规定的职业保障权利,任何人不能随意对之解雇。
其特点表现为:一是雇前法律地位的不对等性,二是雇后的职务常任一个人要想进入政府系统工作,就必须经过政府部门组织的关于其基本能力的考试,如果合格就被录用然后只要服从政府设定的程序和规则,就可能随着自身资历(加上一定的工作效率)的增加而得到晋升,工资福利等也会随之增加这种稳定的雇佣关系立足于政治中立,有利于培养雇员忠于职守的精神,有利于政府工作的稳定性和连续性,也有利于公务员公平执法但是它也存在明显的弊端:一是由于晋升的内部循环和僵硬的科层制度,使政府容易患上“幽闭症”,难以适应快速发展的社会需要;二是论资排辈的晋升办法使优秀人才难以脱颖而出;三是惯于“规则迷宫”者逐渐在政府中占有强势的地位,同样,这些拥有话语权的群体也习惯于任用规则的追逐者,排斥异己,最终导致政府的繁文缛节和低效率因此,要提高政府的效率,就必须对传统的僵硬的雇佣关系进行改革,发展新型的灵活的雇佣关系新公共管理的倡导者认为,公务员的工作可以分为两类:一是给政治领导者提供政策建议,二是执行政策和提供公共服务为了让公务员能大胆、无顾虑地进行前一类工作,需要职务常任但是,后一类工作多为事务性和技术性工作,它跟企业的市场行为没有根本的区别。
也就是说,并不是所有的政府工作都需要职务常任,谁能够提供高效的公共产品和公共服务,谁就可以来竞争此外,新公共管理改革强调下放权力,给予责任人更大的用人自主权显然,原来的职务常任制难以适应这一要求于是,一种更为灵活的用人制度———合同聘用制应运而生最典型的合同聘用制是,政府进行战略规划,确定若干年内要完成的任务,然后把这些任务分解到各个部门,并据此从政府系统内部和外部招聘执行官,以固定期限合同的形式确定双方的权利和义务这种合同聘用制在众多国家中都存在,如英国、新西兰、澳大利亚等一些纯粹技术性的工作也有采用该类合同解决用工问题的另一种是临时性合同,主要是针对一些季节性或临时性的工作1993年,美国政府共有15 7万名临时雇员,占全部雇员数的2%[5]1998年,英国全部政府雇员为48100人,其中,临时雇员为17700人,约占总数的3 7%[6]现在,越来越多的政府工作不再由常任公务员承担,而是以合同的形式面向社会公开招聘,职务常任制已经失去了往日的辉煌灵活的雇佣关系促进了人才的内外流动,也带来观念上的巨大变化过去,人们进入公务员队伍后往往把它作为自己一生的职业追求,而现在更多的人并不把它当作自己安身立命的归宿。
撒切尔夫人时期,英国为了打破公务员任用僵化的局面,实行了“激流计划”(ｆａｓｔ ｓｔｒｅａｍ)到1993年,进入“激流计划”内40岁以下人员的流失率达到50%高级公务员系列中只有不到一半的人是“终生公务员”执行机构负责人实行有期限的合同聘用制更加剧了人才的流动,他们中有2/3的人通过公开招聘任用虽然初期获得聘用的负责人大多还是来自公务员系统的人员,但外部人士在不断增加[1](Ｐ107)另外,46%的高级公务员表示,如果有更高报酬的工作而且雇用条件又相似,他们将离开公务员队伍[7]法国也有类似的情况,有经验的公务员乐于在不同公共部门之间流动或到私人部门任职随着雇佣关系的日益灵活,政府雇员的身份也发生了重大变化:第一,仍然保留公务员身份,这是主要部分,但雇用双方的法律地位趋于平等过去,公务员管理高度中央集权,雇用条件等往往由中央统一规定,政府以一个主权者的身份凌驾于雇员之上而现在,普遍把私人部门的集体谈判制度引入政府人事管理之中,政府作为雇主方,工会作为雇员方,双方通过谈判决定雇用条件[8]这部分人除了按传统方法录用的普通公务员外,在一些国家按合同方式招聘的人员也具有公务员身份,如法国第二,不具有公务员身份,以固定期限合同形式任用的人员,人们把他们称为“新公共管理者”,雇用条件大多通过政府与个人单独谈判来决定。
在英国,所有政府执行机构的负责人都以固定期限合同的形式聘用,1996年,这一任用方式推广至高级公务员系列公共企业和地方政府的管理人员也采取这一形式,只不过合同具有可续性第三,不具有公务员身份但又不以合同形式任用,是一种授权制,目前还没有一种恰当的称谓在任用之初,政府规定清晰的管理目标,在任用期结束时进行绩效评估,只有完成了授权,才继续有效这种形式首先在比利时的一些公共组织实行,如自治性的公共企业,后来延伸至联邦政府的高层岗位新的雇佣关系带来的另一个重要变化就是绩效管理和绩效工资的出现在传统的政府雇佣关系下,没有科学和系统的绩效管理,导致报酬制度和晋升方式缺乏激励作用工资多以职务等级工资的形式出现,只要达到某一个等级,就可以拿到相应的报酬,是一种“铁饭碗”而职务晋升主要依据的是一个人的资历有一种观点认为,公务员都是照章办事的,只要按照规定的程序去做,就会有合理的结果,任何人都一样,因而无需对他们的工作进行考核另一方面,公共部门的工作与私人部门的工作不同,很少有客观的标准,难以进行客观公正的考核因而一直以来,人们并没有下大力气进行绩效考核的改进工作,从而出现考核内容和标准过于笼统,方法不够科学等弊端,使它沦为只是每年一次的填表而已,流于形式,考核结果难以作为其他管理环节的依据。
新公共管理运动倡导以结果为导向,其重要的。