村委会与村集体经济组织关系探讨之一 --------------------------------------------------------------------------------发表日期：2007 年 4 月 18 日 出处：中国农经信息网 作者：重庆市第二中级人民法院 研究室法官法律硕士 吴美来 本页面已被访问 183 次 村民委员会无权代表行为的司法救济——以村民会议民主议定程序为中心《村民委员会组织法》第 19 条规定，凡是直接涉及到村民切身利益的重大事项均需经 过村民会议讨论决定，确立了农村集体经济组织中的民主议定原则，这一原则在土地管理 法、土地承包法以及相关的司法解释中也得到了确认然而此项规定在现实中并未得到严 格遵守，村委会往往违反民主议定原则以农村集体经济组织的名义与第三人为一定的民事 法律行为，由此引发了大量村民与村委会之间的民事纠纷此类案件情况复杂，所涉法律 规定很不完善，认识和处理上也不尽统一在建设社会主义新农村的过程中，农村集体经 济组织将更多地参与社会经济生活，从学理上对此类问题进行探讨，并提出可行的解决思 路，对于今后完善立法，预防和解决此类纠纷具有重大的现实意义。
一、村民委员会在农村集体经济组织中的法律地位《村民委员会组织法》第一条表明了其立法精神在于保障农村村民实行自治，村民自 治的组织依其功能可分为两种：一为村民会议，一为村民委员会村民会议由本村 18 周岁 以上的村民组成，其经过民主方式形成的决定体现的是全体村民的意志村民委员会由本 村民会议选举产生，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，除协 助基层政府开展工作、维护农村公共秩序外，在经济生活中还负责对集体财产的经营与管 理村民会议是真正体现村民自治的组织，应当说一切涉及村民利益的事项，均可以由村 民会议讨论决定，然后交由村民委员会办理，但事实上不可能也不需要将任何涉及村民利 益的事项都交由村民会议讨论决定， 《村民委员会组织法》第 19 条以列举法的方式明确了 必须提请村民会议讨论决定的事项尽管立法并没有明确农村集体经济组织和村民委员会的关系，但从村委会组织法第 18 条、19 条的规定看，村民会议是村内最高权力机构，村委会应向村民会议负责并报告工作， 村民会议每年审议村委会的工作报告，并评议村委会成员的工作，可见，村委会是村民意 志的执行机关，对内执行村民会议的决策并管理具体事务。
在对外关系上，村委会居于何 种法律地位，法律规定并不明确按照《农村土地承包法》第 12 条的规定：“农民集体所 有的土地依法属于村民集体所的，由村集体经济组织或者村民委员会发包 ”此法将农村集 体经济组织和村民委员会并列，二者似乎是两个相互独立的组织，可见法律并没有彻底明 确村委会和农村集体经济组织的关系笔者以为，对于二者的关系，主要应依据村委会组 织法的规定，同时参考民法的一般理论来认定，在对外关系上应将村委会作为农村集体经 济组织的代表机关代表，一般特指法人或者其他组织的法定代表人、负责人，以法人或者其他组织的名 义从事民事法律行为，法律上将该 行为视为法人或者其他组织的行为[1]我国理论界 认为，代表机关有单一机关和集体机关两种形式，而从立法实践看，我国法律没有类似于 共同代表或集体代表的规定[2]但是基于以下三个方面的原因，在涉及农村集体经济组织 全体利益的情况下，一般并不以某一个自然人的身份对外从事民事法律行为：一是村委会 组织法没有明确村民委员会主任的法定代表人或负责人身份；二是村委会成员不脱离生产， 并非专职从事管理或经营的人员，村委会组织法第 19 条规定的强制性民主议定程序，要求 村委会而不是村委会主任或其成员根据村民会议讨论决定办理相关事项；三是国家出台了村委会印章管理的指导性文件[3]，村民委员会主任一般不直接保管印章，其个人代表全体 村民难以从形式取得第三人的信任。
因此，实际生活中村委会一般只是以村委会的身份代 表全村与村民或村民以外的第三人发生民事法律行为很显然，农村集体经济组织没有法人地位，也没有同法人一样严密的组织机构[4]从 村委会组织法粗略的规定看，在农村集体经济组织的结构中，村民会议是权力机关，村委 会是执行机关，村委会以村民集体意志为意思表示，对外而言村委会是代表机关，其行为 产生的法律后果归属于它所代表的实体，即农村集体经济组织村委会在法律和村民会议 明确授权的范围内代表农村集体经济组织从事维护村民权益的活动，其与第三人为民事法 律行为的性质应视为一种代表行为二、村民委员会无权代表行为的性质认定村委会组织法、农村土地承包法、土地管理法等均规定有民主议定原则，即对于土地 承包等涉及村民重大利益的事项，必须经过村民会议的民主议定并取得村民会议的多数通 过对于村委会代表农村集体经济组织与第三人为民事法律行为时，民主议定原则也当然 适用村委会违背民主议定原则，在应当而没有取得村委会决定授权的情况下从事的民事 法律行为大量存在，基于前文的论述，笔者认为对此类行为的性质应界定为无权代表行为参照无权代表的概念，村委会的无权代表是指村委会在代表农村集体经济组织从事民 事法律行为时，违反法律的规定超越其代表权限的行为。
合同法第 50 条对无权代表作了规 定：“法人或者其他组织的法定代表人、负责人超越权限订立的合同，除相对人知道或者应 当知道其超越权限的以外，该代表行为有效 ”对于村委会无权代表的构成要件，应从以下 几个方面把握：一是村委会须实施法律行为如果未实施法律行为，也就无代表可言；二是村委会以 农村集体经济组织的名义如果不以农村集体经济组织的名义，则无须村民会议民主议定 的授权；三是村委会未经村民会议民主议定程序作出的决定授权即村委会以农村集体经 济组织的名义实施的法律行为欠缺代表权，是在未取得村民会议授权的情况下实施了应当 由村民会议民主决定的事项，包括村民会议未予授权、授权行为无效或被撤销、超越授权 范围等情形；四是须表面上不足令人信其有代表权按照法律的规定，对涉及村民集体利 益的重大事项，须经民主议定原则决定，村委会必须向第三人出示其已获村民会议授权的 证明，并且作为法律的强制性规定，也是约束任何第三人的行为规范，即赋予了相对人的 审查、注意义务，第三人不得以不知道法律规定为由主张合同有效但如果村规民约对村 委会的权限作了更为严格的限定，扩大了法律关于民主议定原则的适用范围，则不具有对 抗善意第三人效力，按民法理论，此种情况应成立表见代表，其法律行为有效，法律后果 直接归于农村集体经济组织。
与本文将村委会违反民主议定原则所为的民事法律行为界定为无权代表行为不同的是， 有两种观点较有代表性：一是认为此种情况违反了法律的强制性规定，应属无效；二是属 于无权处分行为，效力待定对于第一种观点，我们认为，尽管合同法第 52 条规定：“违 反法律、行政法规的强制性规定”的合同无效，但必须对这条规定作合乎立法目的的限缩性 解释，应当理解为违反了法律、行政法规中强制性规定的效力性规定，其判断标准是，法 律法规明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立，或者虽未作如上规定，但若使 合同继续有效将损害国家利益或社会公共利益[5]显然，从法律的相关规定看，并不能推 导出村委会仅仅违反民主议定原则所为的民事法律行为无效的当然结论并且无权代表行 为从实质上并不必然对集体经济组织（或其全体村民）不利，一律将此类行为界定为无效， 不仅不利于保护交易安全，也并不必然有利于保护村民的利益对于第二种观点，我们认 为，无权处分的范围比较窄，并不能完全涵盖村委会违背民主议定原则所为的民事法律行为此外，第三人的善意对无权代表和无权处分行为的后果所造成的影响也不完全相同， 如果无权代表相对人是善意的，则可能构成表见代表，使无权代表行为发生法律效力，而 善意的无权处分相对人只可能根据善意取得制度取得标的动产的权利。
无权处分人是以自 己的名义所为的法律行为，而村委会往往以农村集体经济组织的名义与第三人发生法律关 系，因此更加符合无权代表的特征三、村委会无权代表行为的法律效力及救济途径村委会违反民主议定原则的法律行为为无权代表行为，狭义的无权代表行为属于效力 待定的行为，其效力的确定取决于村民会议是否追认但是，现实中对于村委会的无权代 表行为，还可能存在影响其法律效力的其他原因，使得村委会无权代表行为的效力状态呈 现出多样性和复杂性，同时也为村民对村委会无权代表行为的救济提供了不同的路径选择一）村委会无权代表行为有效当村委会的行为构成表见代表时，其代表行为有效 表见代表制度的确立在于保护交易安全，维护善意第三人的利益比照合同法第 50 条的规 定，如果村规民约扩大民主议定原则的适用范围，对法律、法规未作强制性要求的事项纳 入民主议定范围，而第三人在与村委会签订合同时，已按照法律、法规的要求尽到了审查 村委会代表权限的注意义务，有合理的理由相信村委会能够代表农村集体经济组织行为， 则村委会的无权代表行为符合表见代表的构成要件，其代表行为当然有效此时，村委会 的代表行为后果及于全体村民，村民不得以村委会代表行为违反村规民约请求确认合同无 效。
但村规民约可以同时对村委会的这种行为规定适当的责任形式，强化村委会成员对农 村集体经济组织的注意义务和忠诚义务，防止村委会滥用代表权二）村委会代表行为效力待定即狭义无权代表的情形，指村委会在对外代表农村 集体经济组织从事民事法律行为时，违反法律的规定超越代表权限的行为，以及其他不符 合表见代表构成要件的越权行为，其效力取决于村民会议的追认村民可以根据村委会组 织法的规定，按照法定程序召开村民会议或村民代表大会，对村委会的代表行为进行讨论， 作出追认与否的民主决定，如果追认，表明村民接受村委会的无权代表行为，则无须相对 人的同意即可发生法律效力，使得村委会的无权代表行为摆脱效力待定的状态，归为有效 如果拒绝追认，则该行为无效村民可以以村委会为被告，以相对人为第三人，向法院提 出请求确认村委会无权代表行为的无效之诉因为在确认之诉中，只要是对法律关系存在 与否有不明确的人，对于争执其主张的人提起，而且对确认判决有法律上的利益的人，就 是适格的当事人[6]三）村委会无权代表行为可撤销民法通则第 59 条和合同法第 54 条将欺诈、胁迫、 乘人之危、重大误解、订立合同时显失公平作为可撤销民事法律行为的原因。
现实中，村 民往往以村委会与第三人所为的法律行为显失公平为由，请求法院予以撤销或变更如果 选择变更，则表示村民对村委会的无权代表行为未作根本性的否定，仅要求作出适当的调 整如选择撤销，则与请求确认行为无效的法律后果基本相同很显然，此时影响村委会 行为可撤销与效力待定的原因发生并存，如何确定其效力取决于村民的选择，但请求撤销 （或变更）与请求确认行为无效在诉权的行使上差异较大因为撤销权属于形成权，形成 之诉的目的是使既存的民事实体权利或者法律关系发生变更或者消灭，其当事人的适格问 题，一般在实体法上都有明文规定，应根据民事实体法的规定来解决[7]合同法第 54 条 规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：…… ”据此 可以推断具有撤销权的当事人应理解为合同当事人村民并非合同的当事人，不享有撤销 权，无权直接请求法院撤销或变更，只能要求村委会提出相应的诉讼请求[8]如果村委会 并不按照村民的要求提出撤销之诉，则村民可以依据村委会组织法的规定，罢免改选村委 会的成员四）村委会无权代表行为无效2003 年 3 月施行的《农村土地承包法》第 27 条规 定：“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地 需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议 2/3 以上成员或者 2/3 以上村民 代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。
”第 48 条规 定：“发包方将农村土地发包给本集体经济。