1公共治理理论哲学基础的演进及其对我 国政治发展的启示【内容提要】行政学自 19 世纪末由政治学分离出来后随着时代与社会的变迁和发展而不断发展，尤其是 20 世纪中后叶，公共治理理论日益形成新公共行政和新公共管理两大理论学派两者源于各自的实践基础，基于不同的理论假设，既是对西方社会现实的反应，亦是西方社会过去一段时间乃至当前社会变革的理论指南当前我国正处于社会转型的关键时期，作为政治文明建设之关键的政治体制改革已提上议事日程，而作为政治体制改革核心内容之一的行政体制改革要求我们在借鉴和汲取西方发达国家社会发展经验与教训的基础上，结合我国政治、经济、社会环境以及历史、文化、制度等环境因素，充分吸纳西方公共治理理论的科学成份，借鉴西方官僚制的技术性成果，形成适应当前我国社会发展现实的公共治理模式关 键 词】公共治理/公共行政/公共管理/执政合法性20 世纪 90 年代以来，中国的哲学界、政治学界、法学界和社会学界都开始使用治理（Governance）以取代统治（Government）来描述政治体制的延续与社会公共秩序的维持国内学界对这一概念表达转变的源起与意义则莫衷一是，时下一种流行于诸学科的解释是：“治理”凸现了社会治理的主体由原来的政府变为政府＋社会中介组织（第三部门、非政府组织）＋基层自治，我们认为，这种解释并未真正深入问题的实质，并混淆了理论的源起与理论的发展的关系，以之来指导我国政2治发展更将产生巨大危害。
追溯这一概念表达转变的源起与发展势必要涉及行政学的产生与西方公共治理理论哲学基础的演进一任何一种理论的产生都源自社会发展的需要和基于人类认识的积淀， “科学研究的区分，就是根据科学对象所具有的特殊的矛盾性 ”社会治理理论的最初发轫是行政学与政治学的分离，学术界一般把威尔逊于 1887 年在《政治学季刊》上发表的《行政学之研究》一文作为这一分离的象征威尔逊认为行政与政治不同， “行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治的领域的那种混乱和冲突相距甚远……行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的行政管理问题并不是政治问题 ”同时他又提出：“执行宪法比制定宪法还要困难”，因此， “应建立一门行政科学力求使政府不走弯路，避免杂乱无章、不成体统的现象，加强并纯洁政府机构 ”要真正理解威尔逊的政治行政二分理念，我们就应该注意到美国当时的社会治理现实美国南北战争后，资本主义得到迅速发展从 1860 年到 1894 年，美国工业生产已从世界第四位上升到第一位疆界的扩大，大公司的发展，同世界各国联系的加强，使得政府的行政事务日益庞杂，政府机构也随之扩大然而，威尔逊时代政府机构盛行的分赃制（Spoil System），即当时政府的所有职位都是通过竞选胜利者分配给其支持者完成的。
政府机构工作人员的频繁变动导致从业者难以适应政府工作的专业化和缺乏长远眼光，使得这一制度在运行过程中日益暴露出政府运作的低效率和腐败有鉴于此，美国于 1883 年尝试建立了基于功绩制（Merit System）的文官制度，即将政治决策机构与决策的执行机构的人员遴选办法予以区分：政治决策机构的领导者实行原有的选举制，决策执行机构的组成人员则实行长期乃至终生雇佣制这些政府雇员之职位保持与升迁不受决策机构领导者变3迁的影响，只与他自身的教育前景、工作业绩等相关对威尔逊这样一位既当过大学校长、又曾任州长、总统的大学教授，在理论与实践的基础上提出政治与行政二分原则并提出建立一门行政科学正是为了克服政府的低效运行与腐败，是适应社会发展的需要古德诺在威尔逊的基础上进一步对行政学的哲学基础展开了论述，他在 1900年出版的《政治与行政》一书中提出，政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行 “在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能在所有的国家中也都存在着分立的机关，美国分立的机关都用他们的大部分时间行使着两种功能中的一种这两种功能分别是：政治与行政。
”古德诺还认为行政不应受到政治权宜措施及政党因素的影响这是其后罗纳德·怀特、马克斯·韦迫、H·西蒙等具体探索行政规律的基础如果说威尔逊等人的政治与行政二分原则为行政科学确立了哲学基础的话，那么公共行政科学化、技术化的道路则是由马克斯·韦伯开拓出来的正是其从对科层制（官僚制）问题的研究中抽象出公共行政的工具理性原则，并对公共行政的体系进行了明确的形式合理性设计，现代行政科学范式才得以真正建立官僚制作为实践中的一种国家政治统治与社会管理方式有着悠久的历史，早在我国春秋战国时期就有类似与现代意义上的官僚制社会统治结构但长期以来人们对官僚制缺乏深入的学理研究，正是马克斯·韦伯界定了这一制度并研究了其“合理性”之后，人们才进一步从理论和实践上关注官僚制的基本形式和发展历程，完善其操作设计在马克斯·韦伯的理论信念中，对于政治来说，行政作为政治的工具，它的唯一追求就是效率合理性的现代官僚制正是适应行政发展的效率需要而形成的4基于明确的技术化、理性化和非人格化的权威型层级管理体制其实，在马克斯·韦伯那里，官僚制首先是作为一种统治工具而存在的，然后才是作为一种管理机制而被加以关注的在马克思·韦伯及其追随者的理论视野中，官僚政治追求最大效率、最优化、合理化，而这恰恰是资本主义社会的基本精神。
合理化的发展必将导致行政管理的加强和社会体制的科层化因而，熊彼特预言，未来将由于领取薪金的职员的增加而出现的“官僚政治”会取代资本主义文明另一方面，他们又认为，国家是维持合法性暴力的、垄断的强制性机构，即国家的职能在于通过强制性政治统治提供社会秩序官僚制正是实现国家功能的工具，正是由技术官僚所构成的官僚体系和官僚制，成了运用统治权的组织和形成统治的强制性机构他们反对把国家政治职能社会化从而使国家变得软弱无力的倾向，主张建立一个强大的“完美国家”总之，西方社会 19 世纪末 20 世纪初提出政治行政二分原则及行政科学产生和确立过程，是西方社会在由自由竞争向垄断社会转型中适应当时现实政治、经济、社会环境以及历史、文化、制度等环境因素（Policy Context），尤其是适应经济上的日益垄断、社会利益的日益分化与政治上的多党制民主体制的矛盾导致政府现实运作中的低效率、腐化和社会冲突加剧，导致对社会生产力发展的阻滞和社会秩序供给的障碍其解决问题的出路在于加强官僚体制的建设，从本质来看，西方社会在应对社会转型过程中解决社会秩序的供给更多是靠社会统治，即资本主义政权的存续一方面依赖于通过意识形态的灌输强化其民众对现行政治制度的信念认同，另一方面从技术层面上改革与社会统治不相适应的政府运行体制，即通过选举产生强有力的政务官与通过雇佣形成有效能的文官制度相结合的行政权力运行机制。
二5进入 20 世纪以来，西方发达资本主义国家由于社会生产力的发展导致社会财富日益丰富，整个社会正处于由生活必需品时代向耐用消费品时代转变，但与此同时，由于资本主义社会原有的社会财富分配模式漠视广大劳动者权益，一方面，社会财富日益高度集中于少数寡头手中，另一方面，广大劳动者面临日益严峻的收入降低与对未来收益预期的不确定性之中最终导致西方社会在 20 世纪 20 年代末遭遇了资本主义有史以来最严重的世界性经济危机（1929—1933）为摆脱经济危机，美国出现了罗期福“新政”，其实质是政治发展在一定程度上反应生产力的发展要求，调整社会治理中一些原有的制度安排其表现是在一定程度上关注广大劳动者权益（包括政府规定劳动者最低工资、保护一定限额的银行存款、强化工会的作用、工会代表劳动者与资方谈判劳动会同、政府通过加税和赤字为劳动者提供一定福利与社会保障等）然而，在流行的理论解读中，人们往往仅仅注意到作为“新政”技术性组成部分的强调国家干预经济（凯恩斯主义）与扩大政府开支政策（通过增加政府雇员、提高公务员薪金、增加政府定购、扩大公共产品尤其是基础设施投资力度等）对罗斯福新政的误读，有可能在借鉴西方社会公共治理理论以服务于促进当前我国社会发展的政治发展路径选择时产生不切实际的幻想。
20 世纪 50 年代，世界性的社会主义浪潮对资本主义政治体制有序运行形成了巨大的压力尤其是进入 60 年代中期后，西方社会长期面临声势浩大的美国黑人争取人权运动、法国社会各界争取社会公正和世界性的女权运动等政治环境，种族歧视、日益扩大的社会差距与极度腐败的吏治使人们丧失了对资本主义制度的信心，由意识形态支撑的资本主义社会制度合理性急剧丧失，西方社会政权急需寻找现实合法性 “合法性意味着某种政治秩序被认可的价值……统治秩序的稳定性也依赖于自身（至少）在事实上的被承认 ”也就是说，现实合法性的确立只能依赖6建立于至少在一定程度上顺应历史发展的潮流、倾听并满足公众期待的统治西方行政学者日益注重官僚体制的技术操作层面如预算、人事、组织等技术合法性的研究而忽视对政治的价值合法性如社会危机处理、政策制定、政策分析等的价值基础问题的研究，使行政科学远离社会生活，研究成果不能影响或参与到社会决策过程中正是在此历史背景（Policy Context）下，继 30 年代罗斯福新政、凯恩斯主义后，在西方社会公共治理现状的基础上，20 世纪 60 年代以来，西方政治学家如亨廷顿等对威尔逊以来建构起来的基于政治行政二分原则的社会治理模式和理论提出了批评，特别是对政府的价值中立表示怀疑，对政府的效率目标的合法性不予认同。
1972 年 Waldo 同其学生等 33 位行政学者提出的《黑堡宣言》被认为是新公共行政学派形成的重要标志该学派强调行政科学研究应注重自身的哲学基础，应具有价值观新公共行政学派还认为，政府在为社会提供秩序的过程中除了要促进生产力的发展（主要通过提供制度安排）和具有效率（通过完善官僚体制）之外，同时还应解决制度正义（主要体现在社会制度符合历史发展规律）与社会平等（主要体现在关注弱势群体，缩小社会贫富差距）20 世纪 60 年代末以来，新公共行政学派的理论在一定范围和一定程度上应用于实践，著名的如英国工党 1970年执政以后实行的国有化改革，欧洲社会民主党的福利国家改革以及美国上世纪六、七十年代的一系列社会改良客观地说，这些社会改良在一定程度上缓解了政治合法性危机，但由于这些政权的现实的执政环境（Policy Context）中不可能真正实现制度正义与社会平等，同时由于历史与现实因素的影响，这些社会改良在现实的政治运行中又产生了一系列新的社会问题，如国有化企业效率降低、公共行政中人浮于事、社会创新动力不足，形成了效率缺失因而 20 世纪 80 年代以来，以撒切尔主义和里根革命为代表的西方社会公共治理模式发生了重新转向注重政7府效率和加强经济运行的竞争性的方向。
在行政科学研究上的反应就是新公共管理学派的诞生新公共管理学派在总结实践经验的基础上，以公共选择理论、代理人理论、交易成本理论、新制度经济学理论、供给学派、货币主义和理性预期学派等保守主义经济学或新自由主义经济学为理论基础，强调市场导向作用不断开拓政府运作的效率模式，主张政府机关要效法企业界，追求效率形成了诸如民营化理论、BOT 模式、政府再造、社区主义和第三部门（NPO）等技术操作层面的理论然而，无论是新公共行政学派及其实践抑或是新公共管理学派及其实践并未能真正解决效率与公平问题，西方社会公共治理理论的最新发展表现为以吉登斯为代表的“第三条道路”，吉登斯试图调和效率与公平的关系，并企图二者兼顾从布莱尔新工党政府的执政效果来看，新公共治理理论在英国的实践效果并不理想通过理论的梳理我们认为，西方公共治理理论的演进在理论表现形态上可谓色彩斑斓，甚至涌现出如获得诺贝尔奖的学者西蒙等人不可否认，西方公共治理理论在其 100 多年的发展过程中加深了人类对社会历史发展规律的认识，开拓出了一系列的社会治理的操作技术，如崇尚法制、讲求效率等但是，由于要么因为基于的哲学基础（政治理念上的效率至上）与社会发展规律（潮流）相违背，。