第七讲：比较公共行政 Comparative Administration西方国家地方政府 管理比较第一节 地方政府制度概述一一地方政府的含义与特征二二地方政府的层级结构一、地方政府的含义与特征没有独立的主权行政地位和职能的特殊性地方分权与中央集权的矛盾统一体n层级结构是指地方政府单位之间在纵向上按 照一定关系形成的组合方式n行政上的领导关系n法律上的监督关系n行政区划上的包含关系二、地方政府的层级结构n影响层级结构设置的因素n国家规模n一般来说，人口面积大的国家，地方政府的层级相对要多一些n历史惯性n春秋时期的县，元朝的省稳定的地域观念、传统的民族心理、 不同的风俗习惯已经渗透到各个历史时期地方政府体制结构的构 建之中n体制安排n联邦制国家地方政府的层级结构较为简单，一般为两级，单一制国家则或多或少法国：大区——省——市镇中国：省——市——县——乡n任何国家地方政府层级结构的形成和变化，都要适应各自政治、经济和社会发展的需要距离中央政府越近，权限 越大，受中央政府的控制 越严，承担的国家职能越 具有政治性质距离当地居民越近，承担 的职能越显示出社会管理 的性质，管理方式越直接 ，收到民众的压力越大n地方政府层结构的分类：直接与中央政府发生关 系，受中央政府直接监 督指挥介于两者之间的直接与当地居民发生关 系，承担直接治理职责n行政级别中共中央总书记、中共中央政治局常委、中央 军委主席、国家主席、全国人大常委会委员长 、国务院总理、全国政协主席、国家副主席各个省级行政区的省委书记、省长、省政协主 席、省人大常委会主任等、特别行政区行政长 官地级市委书记、市长、市人大主席、市政协 主席、省级下属单位（如省公安厅厅长、国家 各部下属单位，如外交部新闻司司长 ）县委书记、（区）县长、（区）县人大、（区 ）县政协主席、市各单位局长，如市公安局、 司法局乡、镇、办事处、乡长、镇长、办事处主任、 以及镇级人大等。
英国地方政府英国由英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰四个地区联合 而成，还有大伦敦区其中，英格兰和威尔士的地方政府 体制比较接近，北爱尔兰的地方政府体制与其差别较大， 而大伦敦区和苏格兰的地方政府体制则各成一类例如，在英格兰和威尔士，地方政府分为三个层级，即郡 、郡属区、郊区或社区郡是英国最高一级地方政府郡 有都市郡和非都市郡两类这两类郡下又分别划分为都市 区和非都市区在英格兰，区又分为教区；在威尔士，则 分为社区美国地方政府美国地方政府所有的州都设有一般目的 和特别目的的地方政府在一般目的政 府中，所有的州都设置了自治市（包括 城市、村庄和联合城镇），有48个州设 置了县或者类似县的单位，只有20个州 设置了乡镇所有州都设有特别目的区 ，其中，最普遍的是学区法国地方政府法国地方政府体系分为大区、省、 市镇以及特别区，特别区包括巴黎 市、马赛市、科西嘉岛和瓜德鲁普 、马提尼克、法属圭亚那、留尼旺 四个海外省，还有海外领地等德国地方政府德国是一个联邦制国家，联邦由 各州组成在联邦政府下分别设 立州、县（市）、乡（镇）三级 地方政府日本地方政府日本的地方政府分为都、道、府、县， 并且其又被划分为是市、町、村，形成 一个二级行政机构。
还包括一些特别区 ，地方公共团体组合，财产区和地方开 发事业团等特别公共团体第二节 西方国家地方政府 结构比较一一西方国家地方政府 内部结构比较二二西方国家地方政府 外部结构比较内部结构：主要是地方政府行政区域 内的部门结构，包括选举 制度、人事制度等等外部结构：指行政区划的调整 ，包括行政层次和 幅度的变革地方政府组织结构是地方政府管理实践的重要组成部 分，它是地方政府发展的组织制度保障西方国家地方政府 内部结构的复杂程度不同西方国家地方政府 议行机关的格局大不同n绝对议行合一体制的地方政府n相对议行合一体制地方政府n绝对议行分立的地方政府n相对议行分立的地方政府n双轨体制的地方政府西方国家地方政府合并与重组n20世纪80年代，许多国家进行的较大规 模的地方制度与地方政府重组改革，是适 应政府体制和功能整体性改革目标的要求 而展开的，它成为当代地方政府改革与创 新的标志性事件，地方政府合并重组涉及 区域范围、地方政府组织形式与层级、府 际权力关系等事项重新调整地方合并重组的共同特征地方合并重组的差异第三节 西方国家地方政府职能 比较一一西方国家地方政府职能 的共同点二二西方国家地方政府职能 的区别三三西方国家地方政府职能 的变革趋势西方国家地方政府职能的共同点n各级地方政府在政府职能承担上采用“职能分工”模式， 分别有各自专有的职能。
n基层地方政府基本上不承担政治管理职能，需要服务、 人文服务和生活福利设施服务是地方政府的主要职能总之，各国地方政府在承担职能方面大同小异，都是以形 成当地良好的、安定的社会秩序为基本目标地方政府 通过对当地社会提供良好的管理与服务，提供必要的公 共基础设施，为当地居民的生活、企业的生产创造一种 较好的环境和条件，从而维护和促进地方经济和社会的 持续发展和进步地方政府的公共管理地方政府公共管理的范围、特点n公共管理是指以政府为核心的各类公共部门以有效提供 公共物品和公共服务，促进公共利益最大化为宗旨，整 合社会的各种力量，广泛运用政治、经济、管理等方法 ，依法对社会公共事务进行管理的活动n地方政府公共管理就是公共管理在地方辖域的具体化n地方政府公共管理的主体既包括地方政府，也包括非政 府公共机构，客体主要是本地域的社会公共事务1、范围n界定“公共的”与“私人的”的两个层次：n市场性n公益性n据此，地方政府公共管理主要体现在四个方面：n地方政府公共事业管理、地方政府公共物品管理、地 方政府公共服务管理、地方政府公共安全管理2、特点：n基本特征：公共性、管理性、公众性、公开性、 公益性n除此，还具有一些特征：多样性；针对性；自主 性；灵活性。
公共卫生事业管理n主要是指由政府出资为社会提供公共卫生物品和公共卫生 服务的活动，受益的对象是社会公众，如传染病的预防n包括四项内容：n疾病的预防和控制（对国家法定重大疾病以及突发性公共 卫生事件的处理）n特殊医疗服务（纯公共物品和准公共物品的提供）n保健和康复n卫生监督文化教育事业管理（1）文化事业n是指文化部门依据国家和所属地方政府的方针、政策、法 律、法规，对各项文化事业实行规划、组织、调控、引导 和监督的一种管理行为主要包括制定文化发展战略和规 划、优化文化资源配置、规范文化市场行为、引导文化消 费倾向、开展对外文化交流n公共图书馆、博物馆、纪念馆、文物馆等2）教育事业n包括：义务教育、特殊教育以及对有违法和轻微犯罪行为 的学生进行的工读教育（纯公共物品）；义务教育阶段以 上的各类以公立教育机构为主的教育（准公共物品）科学技术事业管理n三类科学研究：基础研究类；技术开发类；社会公益类n地方政府的管理包括：n加强对科技工作的宏观调控能力，解决管理多头、目标多 元、政出多门的现象n依法管理科技市场n加大科技事业发展的资金投入n扶持和鼓励企业科研开发n推进科普事业发展地方政府公共物品管理n公共物品：在增加一个人分享它时，并不导致成本的增 加（它们的消费是非竞争性的），而排除任何个人对他 的分享都要花费巨大成本（它们是非排他性的）。
n一般来说，公共物品应通过政府或由政府主导的机制来 提供1、区域规划管理具体内容包括：确定区域发展战略；区域空间规划；人口 居住规划；基础设施和公共服务设施规划；生态环境保 护规划；区域政策2、基础设施管理主要包括：一是能源生产和供应服务，包括电力、天然气、 煤气、石油液化气的生产、输送以及服务二是给排水服 务，包括水源建设和服务、水的生产供给以及污水的排放 和处理三是交通服务，包括航空、铁路、汽车、运输等 对外交通服务和城镇道路、客货运输、公交等区域内交通 服务四是邮电通讯服务，包括邮政、固定、移动电 话、互联网服务等五是环保服务，包括环卫、环保、园 林绿化、污水处理等六是防灾服务，包括防火、防震、 防洪等服务七是战略设施服务3、生态环境管理地方政府公共服务管理n公共服务是指公共组织（主要是政府组织，也包括部分非 政府组织）为社会提供的各种服务1、社会保障管理n是指社会通过采取一系列的公共措施为其成员提供保护， 以便与由于疾病、生育、工伤、失业、年老和死亡等原因 造成停薪或工资大幅度减少而引起的经济贫困和社会问题 作斗争，并提供医疗服务和对有子女的家庭实行补贴n完整的社会保障体系包括社会保险、社会福利、社会救助 、社会优抚以及社会服务。
2、市场秩序管理n政府对市场秩序的管理是指具有法定权力的国家机关、社会组织运用 国家权力对市场主体及其活动依法进行管理、监督，也就是说，政府 从社会整体利益出发，凌驾于所有市场主体之上，对所有的市场主体 及其活动进行干预，使市场具有公平性、竞争性、法治性n地方政府维护市场秩序应做到：n地方政府应该在市场秩序管理中坚持中立原则n克服地方保护主义，依法规范自身的行政行为n对于发展中国家而言，地方政府不仅要补充完善市场机制发挥不好的 地方，还要积极培育市场力量，完善市场组织，增强市场协调能力n地方政府应促进社会信用制度建设，制定和明确道德规范，提高全民 族的文化素质3、社区服务与管理n社区服务是指在政府的指导和资助下，各种社区组织动 员居民群众，在自愿、自主、互助的基础上开展各类福 利和服务活动，其面向的是全体居民群众，但又以特别 有困难的老人、残疾人和弱势群体，如妇女儿童为重点 服务对象n社区服务的内容：一是面向社区特殊群体的社会福利服 务，指向各类弱势人群和优抚对象，如老人、残疾人、 孤儿、贫困家庭等，提供各种无偿或低偿的社会服务； 二是面向社区居民提供的便民利民服务，包括一般家居 生活服务、社区环境治理服务、安全服务、医疗卫生服 务、未成年人服务、文化娱乐服务等；三是面向社区企 事业单位和机关团体的服务。
n政府的角色定位：社区服务的投资者、推动者、裁判员n政府的作用：一是为社区服务尤其是福利服务提供资金支持；二是鼓励 、倡导、动员其他形形色色的社会组织参与到社区服务中 来，建设合作伙伴关系；三是制定与社区服务相关的政策法规和监督标准，为社区服务提供法制保障地方政府公共安全管理n公共安全是指不特定的多数人的生命、健康和重大公私财 产的安全，是人们生活、生产的一种正常状态或秩序，也 称为社会安全n公共安全管理是一种过程管理，涵盖了对扰乱公共安全事 件的预防或防灾、减灾、准备、应对和恢复等方面包括 公共危机管理、公共卫生安全管理和信息安全管理1、公共危机管理2、公共卫生安全管3、信息安全管理西方国家地方政府职能的区别西方国家地方政府职能的变革趋势321更重视居民的日常生活和福利职能下放，地方承担的职权范围逐渐扩大地方政府财政职责的配套改革西方国家地方政府职能提供机制伙伴经营社区式管理官僚体系生产提供部分公共物品生产的 私有化和准市场竞争西方国家地方政府职能提供机制综合比较西方国家地方政府改革n西方国家的地方政府改革运动自20世 纪70年代至今已经延续了近30年，目 前还在继续参与式民主、效率精神 、协作精神、地方主义这几种价值观 念的不同权重和组合会导向不同的地 方政府改革路径选择以及推进战略。