俄罗斯日本应急管理考察报告 20****年十月15日至29日，国务院办公厅赴俄、日应急管理考察团对俄罗斯、日本的应急管理工作进展了考察俄罗斯、日本都是灾害多发国家，应急管理工作起步较早特别是上世纪80年代以来，两国均屡次经历伤亡重大、影响深远的特别重大突发公共事件，并在处置过程中逐步完善了应急体制、机制和法律体系，根本形成了符合各自国情的突发公共事件应对体系，积累了许多成功的经历，值得我们学习和借鉴 一、两国应急管理主要做法 〔一〕统一指挥、分级负责的应急管理体制 俄罗斯实行以紧急状态部为核心，其他有关部门协调配合的垂直管理体制前苏联解体后，在政治和社会经济剧烈动乱、国内民族矛盾不断激化的背景下，疲于应付各类突发事件的俄罗斯联邦政府承受着空前压力1994年一月10日，俄罗斯建立了直接对总统负责的“民防、紧急状态和消除自然灾害后果部〞〔简称为紧急状态部〕，主要负责自然灾害、技术性突发事件和灾难类突发公共事件的预防和救援工作紧急状态部是俄应对突发公共事件的中枢机构，内务部、国防部或者内卫部队协助紧急状态部处置突发事件紧急状态部直辖40万人的应急救援部队及装备该部队作为独立警种，按部队建制，统一制服，统一警衔。
在纵向上，俄联邦、联邦主体〔州、直辖市、共和国、边疆区等〕、城市和基层村镇四级政府设置了垂直指导的紧急状态机构同时，为强化应急管理机构的权威性和中央的统一指导，在俄联邦和联邦主体之间设立了六个区域中心，每个区域中心管理下属的联邦主体紧急状态局，全俄形成了五级应急管理机构逐级负责的垂直管理形式联邦、区域、联邦主体和城市紧急状态机构〔部、中心、总局、局〕下设指挥中心、救援队、信息中心、培训基地等管理和技术支撑机构，保证了紧急状态部有才能发挥中枢协调作用紧急状态部成立以来，虽然俄政坛几经变化，但紧急状态部的职能和地位不但没有被削弱，反而不断得到加强，在处理国内外各类复发公共事件中发挥了重要作用 日本建立了以内阁府为中枢，通过中央防灾会议决策，突发事件牵头部门相对集中管理的应急体制1995年阪神大地震后，日本政府进一步强化了政府纵向集权应急职能实行中央、都〔道、府、县〕、市〔町、村〕三级防救灾组织管理体制在中央一级，平时由内阁总理大臣召集相关部门和提供公共效劳的单位〔如银行、红十字会、电信 株式会社、播送协会等〕负责人共同参与中央防灾会议该会议是日常应急管理最高决策机构，负责制定防灾根本方案与防灾业务方案；在地方一级。
地方首长和相关人士共同参与地区性的防灾会议，制定地区性防灾方案当重大灾害发生时，内阁总理大臣征询中央防灾会议的意见，在内阁府成立“非常灾害对策本部〞〔类似于我国突发公共事件应急处置临时指挥部〕进展统筹调度，另外在灾区设立“非常灾害现场对策本部〞以便就近管理指挥同时，将国土交通省的防灾局提升至内阁府内，并专设防灾大臣〔又称防灾担当相〕日本政府内阁仅设二十个大臣，设立防灾大臣这个职位充分表达了日本对防救灾工作的重视内阁府作为中枢，汇总、分析日常预防预警信息〔核、工业事故、环保事件除外〕，制订防灾和减灾政策，以及承办中央防灾会议日常工作等各类突发公共事件的预防和处置，由各牵头部门相对集中管理内阁府牵头负责地震、台风、暴雨等自然灾害以及没有明确部门管理事件的应急救援工作，总务省消防厅牵头负责火灾、化学品等工业事故应急救援工作，文部科学省牵头负责核事故应急救援工作，经济产业省牵头负责消费事故应急救援工作，海上保安厅和环保署牵头负责防治海洋污染及海上灾害工作 〔二〕运转高效、全社会共同参与的应急机制 1.反响灵敏、功能强大的信息报告体系 俄罗斯紧急状态部下设危机控制中心，负责整理、分析每天来自各地区、各部门的信息，提出处理建议，视情况上报总统，并分送有关部门和地方。
危机控制中心内设信息中心，建立了信息自动搜集分析系统、指挥系统和全天候值班系统，2分钟内可以将有关情况传至其他相关部门当重大事件发生时，有关部门负责人到达信息中心，进展统一的协调和指挥目前，俄紧急状态部正准备将涉及交通事故、医疗救护和刑事案件的报警 ，全部统一到消防报警 ，以进一步加强应急管理的综合性和统一性在基层，全俄境内每个村、居民点建立了信息员制度，信息员主要责任是将灾害情况及时通过网络报告紧急状态部门俄非常重视信息的国际交流，比方与美国签订协议，两国共享国际灾害方面的卫星图像信息 日本设有内阁情报中心，负责快速搜集和整理国内外的情报，同时建立了中央与地方政府之间的紧急联络通讯网，强化了中央防灾无线通讯系统首相官邸除了常规通讯设备外，还在危机管理中心装备了与事故现场联络的多功能卫星转播通讯设备灾情发生时，信息交流与共享主要依靠完善的地面固定通信系统，同时也利用通畅的专用无线通信网络通讯网络主要包括中央防灾无线网、消防防灾无线网、县市防灾行政无线网、市街区防灾行政无线网、防灾互相通信专用无线网等多个系统，防止大规模灾害造成通信线路拥塞这些网络纵横交织，形成了一个整体的、覆盖全国的应急对策专用无线通讯网，为日本政府搜集处理信息提供了高科技支撑。
值得一提的是城市街区无线网系统，由户外扩音器、家庭受信机、车载无线 挪动系统，以及市街区公所、学校、医院等防灾相关机关的防灾网络系统所构成一旦有灾情，可以在5分钟内将灾害信息通知有关居民，防止引起社会恐慌日本政府方案到2021年21年，建立起全国危机敏报系统，直接向国民报告地震、海啸等自然灾害以及导弹袭击等各种突发事件信息日本政府重视灾害信息资料的积累和研究，1998年建议成立了亚洲减灾中心，目前已有25个成员国，成员国可以共享灾害信息和救灾经历，现已成为世界上最重要的灾害信息搜集中心之一 2.储藏充足的应急物资和装备精良的应急队伍 俄罗斯紧急状态部拥有联邦层面的消防队、民防部队、搜救队、水下设施事故救援队和船只事故救援队等多支专业力量其中，国家中央航空救援队拥有多种专业的救援设备和技术，如直升飞机和运输机、航空器材特种汽车、纤维光学设备、液压气压装置以及特制潜水服和呼吸装置等为进步专业人员的素质，俄罗斯建立了指导培训体系、专业救援人员培训和考核体系俄罗斯紧急状态部下设了俄紧急状态部民防学院、国家消防学院、圣彼得堡国立消防大学、伊万诺夫国立消防大学等8所教育机构成立于19****年的圣彼得堡消防大学，现有教授、副教授160多人，培养了大批应急管理指导和专业骨干。
日本政府的应急救援机动力量主要包括消防、警察、自卫队，消防部队是其中的中坚力量1995年阪神地震后，日本政府正式建立消防援助从2021年21年，消防部队共有94万人，数量是警察人数的四倍此外，危险品企业必须根据《《消防法》》和《《石油基地灾害防治法》》设立消防队伍大规模灾害发生时，消防部队可调度全国先进设备、人力物力资源进入灾区进展救灾、灭火、救助等行动，消防部队还有8架专用直升飞机，1小时内可以到达辖区内任何地方据理解，为进步广阔家庭自救才能，日本家家户户门窗附近都备有矿泉水、压缩饼干、手电筒和急救包 3.科学防范的应急理念和广泛深化的宣传教育 日本政府高度重视防灾减灾的全民教育，设有防灾日，每年都组织大量的相关活动日本将培养危机意识、普及应急知识作为学校教育的一个重要任务同时，针对不同人群特点，建立了各种各样志愿者组织，以到达应急知识自学和帮教的目的截止到2021年21年底，全国2418市町村中有1988个市町村成立了115814个自主防灾组织其中，有13012个妇女防火俱乐部组织，约200万人；有5632个少年消防俱乐部，约43万人；有14461个幼年消防俱乐部，约126万人。
各地还建立了一批面对公众的防灾知识宣教馆，免费对公众开放2021年21年、2021年21年发生在新泻县长冈市的两次7.0级以上地震，无一人死亡，90％遇险者依靠自救、互救脱险 俄罗斯除了在中学开设平安和逃生课程外，紧急状态部还有方案地向居民宣传平安防范和自救的知识宣教工作一直深化到社区，主要针对老人和小孩等特殊人群开展宣教工作 〔三〕权威、完备的法律法规体系 俄罗斯1994年公布了《《联邦紧急状态法》》该法主要包括紧急状态范围、预防和应急措施等内容该法律属于宪法性法律，假如紧急状态地区法律与紧急状态法相抵触的时候，紧急状态地区法律可以被总统中止，这为紧急状态下行政权利和立法权利的超常使用提供了法律根据另外，俄罗斯紧急状态法律体系包括150部联邦法律和规章、1500个区域性条例，以及数百个联邦紧急状态管理部门发布的内部命令20****年，俄罗斯又通过了新的《《反恐法》》，进一步完善了俄罗斯的紧急状态法律体系 日本形成了以《《灾害对策根本法》》为根底的法律体系，其中包括1961年整合多项单一法规制定的《《灾害对策根本法》》，以及其后制定的《《灾害救助法》》、《《建筑基准法》》、《《大规模地震对策特别措施法》》、《《地震保险法》》、《《灾害救助慰抚金给付等有关法律》》等。
1995年阪神大地震发生后，日本又陆续制定了《《受灾者生活再建支持法》》、《《受灾市街地复兴特别措置法》》等法令这一系列专项法律，赋予了国家在防灾行政上强大的公共权利，明确了防灾体制及国库负担制度，并规定了公共事业单位、一般居民等防范参与制度 二、巨灾应急机制 在俄罗斯和日本，一般把地震、洪水、台风等造成大量人员伤亡和财产损失的特别重大突发公共事件称为巨灾为减少和应对巨灾的发生，两国都建立了相应的统一指导、协调有序的巨灾应急机制 俄罗斯所有突发事件控制中心都承当指挥中心的职责，管理着各自的应急救援力量和救援技术支持机构紧急状态时，俄政府采取如下处置措施： 一是启动俄联邦紧急状态系统，①各跨部门委员会的组织系统各就其位，执行紧急状态预案；②做好应急资源调动准备工作；③搜集信息，提早公布紧急状况区域；④预测与评估可能带来的社会和经济影响；⑤施行抢险救援以及救援人员平安保护工作；⑤适时开展国际合作等 二是启动民防救援系统，①向灾民提供生活救助；②协调内务部门和卫生部门采取救援行动；③派出搜救队伍协助救援 三是设立危机管理中心，①负责调配有关物资装备资源；②保障中央与地方间的信息沟通；③监测早期处置进展情况。
四是派出航空部门配合处置重大灾害 五是对媒体进展控制和标准，①及时通过主流媒体向公众发布有关政府信息；②依法加强对媒体的管理，防止“有害〞、虚假信息传播 进入紧急状态时，政府按以下程序运行：总统发布实行紧急状态命令后，立即向联邦委员会〔议会上院〕和杜马〔议会下院〕通报，并送联邦委员会批准在实行紧急状态的联邦总统令中，需要说明施行紧急状态的原因、地区范围、保障紧急状态处置的人力和物力、限制公民和法人权利的范围、负责处置紧急状态的国家机关以及实行紧急状态的期限联邦委员会批准后，总统的紧急状态令立即通过播送、电视等群众媒体传播给实行紧急状态地区的居民实行紧急状态时，主管对外事务的联邦权利执行机关在三天内将相关情况通知结合国和欧洲委员会秘书长在俄联邦个别地区实行紧急状态时，主管对外事务的联邦权利执行机关自联邦委员会通过批准总统紧急状态命令之时起，一昼夜之内将有关情况通知邻国 日本政府通过《《大规模灾害时消防及自卫队互相协助的协议》》等一系列法律法规，建立了跨区域协作机制、消防、警察和自卫队应急救援机制，强化了中央和地方、部门与部门之间统一指挥、分工合作的力度发生巨灾时，为进步运转效率，首相设置非常灾害对策本部，统一调度指挥。
一是建立跨区域防救灾机制阪神大地震前，只有18个道府县、586个市町村签订72小时互相援助协议；阪神大地震后，已有47个道府县、2000多个市町村签定了72小时互相援助协议，日本结合防救灾形式已深化基层组织 二是根本确立消防、警察和自卫队合作。