法国行政分权视阈中的地方公共团体研究摘 要：法国地方分权制度经过近30年的发展，地方自治得到了确认，地方民主也获得了发展法国地方分权的发展不但关系到法律基本制度的建设，如公法人制度的建立和以法律形式明确各个权限的分配，而且涉及机构的独立化、普遍选举的推动以及公务法人的多样化发展和合理分类，还涉及建立必要合理的监督手段使地方的积极性在中央的监控下良性有序地发挥对地方公共团体概念的把握是了解法国地方分权制度的关键 关键词：行政分权；地方公共团体；公务法人；地方分权制度；监督手段 地方分权作为法国地方制度的特色，是相对于中央集权而言的，实际上是行政分权的一种形式法国行政分权有两种形式：一种是依托地方公共团体①②而产生的地域性分权；另一种是以公务法人形式产生的公务性分权③ 对地方分权制度的把握有助于准确地了解法国的地方制度本文将对法国的地方分权组成形式――地方公共团体和公务法人进行分析 一、地方公共团体的概念 法国第五共和国宪法第72条规定：“共和国的地方公共团体是市镇、省和海外领地其他地方公共团体由法律规定这些地方公共团体按照法律规定的条件，由选举产生的议会自由地进行管理。
目前法国本土的地方公共团体有市镇、省和大区三种前两种为宪法规定，大区为法律创设地方公共团体的概念是一个法律意义上的概念，这个概念的定义来自于立法机关、法院判例以及学理法国公法的传统观点认为必须具备一定的条件才能组成地方公共团体 （一）组成地方公共团体的法律意义条件 1.具有法律人格 （1）公法人地方公共团体必须是公法人，并且是区别于国家和公务法人的公法意义上的法人因此就要对地方公共团体成为法律主体的法人人格进行确认 地方公共团体的法人人格是什么呢？在法国就该问题存在大量的争论后来出现了很著名的说法，狄骥（Duguit）和热泽（Jze）很风趣地说：“我从来没有跟法人一起共进过早餐一部分学者最后认为：“在现代，地方公共团体的法人人格是一种区分团体利益和个体利益的法律技术而贝努瓦教授则将地方公共团体的法人人格与地方分权联系起来，将其解释为：地方公共团体的法人人格是基于地方分权的社会基础而形成的，这个社会基础可以是个体组成的团体这样的解释在法国的市镇中得到了很广泛的运用 由此可见，法国地方分权的发展总是与承认地方团体法人的人格紧密相连的没有法律人格就不会有地方分权的存在，不会有地方公共团体的诞生。
例如，省下设的专区和县区④只是国家根据政治或者行政上的需要而进行的一种功能性领土划分，是简单的行政区划，并不具备法人人格，即不是公法人法国1958年宪法第34条确认了地方公共团体自由的行政权、管辖权以及财政权这其实是隐含地对地方公共团体的法人人格予以了承认 （2）地方公共团体法人人的格确认第一，承认地方公共团体的法人人格也就意味着法人的机关及其代理人的行为产生的效果归属于地方公共团体法人也就是说，地方公共团体法人的意志区别于其成员的意志因此，每一级地方公共团体的机关有资格以地方公共团体的名义做出决定，而此决定可能产生的损害结果归属于地方公共团体例如，市镇长签署一份合同，对于合同相对方来讲，是市镇受到合同的约束，而不是具体实施合同签署行为的市镇长第二，对地方公共团体法人人格的承认，使地方公共团体的机关或者代理人能够有资格为其利益参与诉讼第三，对地方公共团体法人人格的承认，往往是在法律上对其法人的财政自治方面的承认因此，作为法律主体的地方公共团体有权拥有自己的财政预算，也就是说在财政上能够自己进行选择这种财政自治被认为是地方分权的方式之一但是，财政自治仍然不是确认公务法人的标准，因为一部分公务法人并不具备任何的财政自治权。
关于地方公共团体和公务法人的具体区别将在下文进行讨论第四，对地方公共团体法人人格的确认也是承认其公法人的性质，使之区别于私法人而存在它的公法人性质在于其目的性，表明地方公共团体是以地方公共利益而进行活动的从法律上看，除了为普遍利益⑤而进行的活动，地方公共团体以其他目的而进行的活动都是非法的第五，地方公共团体法人需要服从于特别性原则也就是说地方公共团体不能介入地方上的所有领域，但这也并不否认地方公共团体法人的普遍管辖权⑥，而是强调这种普遍管辖权不能干预所有领域 2.地方公共团体要具有自己的事务（即地方事务） 首先，地方公共团体的地方事务，要区分国家利益和地方利益这是基于一个地方集团的利益不能等同于整个地方公共团体的利益的想法而提出的那么地方利益到底又是什么呢？实际上，很难事先对其下定义，法国的学者们大致上认为，地方利益应该在地方团体组织法中得到体现 地方公共团体是国家的一部分，服从于国家的法规，并不具有独立于国家的规范性的权力地方相对于国家权力的独立性只能意味着其相对于国家权力的非依赖性也就是说，在任何时候，一旦中央权力能够涉足地方事务或者改变地方事务的进程，那么就不存在地方分权了。
这种非依赖性能够通过很多种手段获得 （1）指派⑨指派地方当局的方式是获得非依赖性的手段之一这种手段要么是奠定、要么是避开中央权力在地方分权当局的影响指派可以来自于中央权力的任命，在这种情况下被任命的地方机构不太可能独立于任命它的中央机构在法国历史上，专制制度已经涉足过最重要的地方机关的任命，如在两个帝国时期和维希政府时期然而，这种任命并非总是一贯的与被任命人的独立性背道而驰如果后者被任命了足够长的任期或者如果中央权力不能够任意地撤回这种任命，也就是说，如果被任命人拥有执行他们的公务而不用担心其权力被撤销或威胁的保障时，他们能够得到一个相对于中央权力的真正的独立 （2）选举在当代法国，被认为最尊重地方自主的手段是选举通过选举，事实上赋予了被选举人在任期内的合法性这种合法性使被选举人感到在面对中央当局时其权利有更好的保障在法国，很多人认为选举与地方分权之间似乎有非常紧密的联系，他们很难认可地方分权能够通过其他手段获得然而，只有普遍选举（普选）才扮演地方分权的角色因为，那些限制性间接选举排除了部分种类的选民，是一种对当选者的监督，故没有起到地方分权的作用同时，不要忘记在法国历史的进程中，选举制度的建立更多地是发展民主化进程，而不是发展地方分权；同样，民主化也并不必须要求地方分权⑩。
（3）机构独立机构的独立不足以建立真正的地方分权，但是很大程度上对其有所帮助地方当局认为不论何种指派的方式被使用，作为地方团体代表的他们将逐渐获得必要的独立执行职责的自治权通过激起代表和选民的集体意识有助于扩大地方分权这种集体意识使地方公共团体内部更团结而随着经济、人口、地理等因素的出现，这种地方公共团体的独立性再次受到了影响 4.地方公共团体需要拥有决定权 地方分权意味着承认分权当局拥有决定权这样的决定权是指法律上承认一个法人有资格颁布法律文件对相对人产生影响在公法上，这种决定权意味着法人可能做出执行行为去创造一个新的法律形式分权的地方当局被认为是行政当局，行政管辖权是其唯一能够享有的权力至少在法国的观念中是这样认为的 地方公共团体的决定权必须运用到与其管辖权相对应的事务中，才具有地方分权的性质而在现实中，一些分权机关，如市镇长，有时作为地方公共团体的代表来行使决定权，有时又代表国家行使决定权这是一种所谓的双重职能理论的运用，即通过双重公职身份的形式来执行双重职能，当该地方当局以国家的名义行使决定权时就不再具有地方分权上的意义○11总之，上述地方当局是以国家名义还是以地方公共团体的名义活动并不是那么容易被区分。
市镇长掌握的市镇警察权就是一个例子：由于相关的市镇的法律条文规定不明确，往往导致一些行为是以市镇的名义进行的还是以国家的名义进行的，并不是那么容易区分 市镇长、省议会主席或者是大区议会主席，他们只是执行机关地方当局的决定权将通过地方代表大会的决议使之具体化后者的这种决定权被看作是审议权（或者说是决议权），审议决定的做出事实上是通过大会的组成成员讨论而得出的结果 地方公共团体的决定权要具有重要性和广泛性，才会给地方分权带来足够的意义如果法律赋予地方议会审议的事务过少且这些事务只能组成市民生活的一个次要方面的话，那么地方分权的内容就空洞化了从历史上看，地方公共团体经历了半个多世纪才逐渐显示出当局地方分权的扩张 （二）地方公共团体的构成要素 作为公法人的地方公共团体，由三个要素构成：名称权、国家领土之一部分和住民○12 1.名称权 就像是每个个体的人一样，地方公共团体也需要有一个名称来强调当地的特色以及其法人的人格对于市镇来讲，它的名称多种多样并且非常古老，有的来自于当地的地形，有的来自于著名的历史事件，有的来自于杰出的历史人物；对于省来讲，它的名称一般是来自于地理位置或者河流；而对大区来讲，总是以地理位置和历史事件等来命名。
2.国家领土之一部分 不存在不依附于特定地域的地方公共团体拥有部分领土是成为地方公共团体的一个条件，这也是它区别于传统性公务法人之所在 3.住民 住民是组成地方公共团体最根本的要素根据法国官方人口普查的分布来看，从大区到市镇级别的人口分布存在着一定的不平衡，由此引起了很多问题比如，关于政治上的平等性问题，规定每个省至少拥有两名参议员作为国家代表；在市镇一级的财政税收的不平衡；等等 二、地方公共团体和公务法人○13的区别 （一）地方公共团体和传统的公务法人 1.公务法人的概念和特征 传统上，公务法人被界定为最主要的承担公共服务的专门性公法人公务法人与地方公共团体相比有相似之处，也有不同之处 公务法人跟地方公共团体一样也是地方分权的一种表现在公务法人上我们能够发现一些弱化的地方公共团体的特征首先，公务法人具有独立于其他公法人的法律人格，即公务法人是公法人的一个种类；其次，公务法人对其享有的公共服务职能具有行政上的自治权，尽管个别不具有财政上的自治权；再次，与地方公共团体的地方事务相比，公务法人的活动限于某种公共服务，或某几种相互关联的公共服务，是一个拥有专门性权限的行政组织。
不同公务法人的自治情况各有不同一些公务法人在法律意义上只具有非常有限的自治权（如现金证券信托局）另一些公务法人比如高等教育学校就与之相反，它们在理论上具有很大的自治权公务法人由议决机关（这些议决机关通常采用行政委员会的名义）和执行机关（通常被称之为校长、主任等）来进行管理 传统观点认为，公务法人是技术性地方分权的表现，而地方公共团体是地域性地方分权的表现地方公共团体拥有一定的领土，尽管该领土和国家的领土没有区别公务法人不拥有领土：以用益性为宗旨、以提供专门性公共服务为目的建立起来的公务法人的形式带来了管理和运作上的灵活性这是在法国也称公务法人是功能性分权（或者说是职能性分权）的原因 因为公务法人不拥有领土，所以其必须依附于一个团体，进而就产生了以其附属于不同团体的角度来区分公务法人的标准，包括附属于国家的公务法人、附属于省的公务法人、附属于市镇的公务法人以及附属于大区的公务法人○14其中附属于国家的公务法人较多且具有多样性因为立法者经常从行政效率或便利性出发而授予某一从事于专门公共服务的组织以法律人格因此，从事于同一类公共服务的组织，根据不同的情况，有的是附属于国家，有的是附属于省，有的是附属于市镇。
例如，博物馆属于公务法人，有的博物馆是附属于国家的（如卢浮宫），但更多的是附属于市镇，以及极少数附属于省 2.地方性○15的公务法人 。