乌拉圭银行危机带来的反思

乌拉圭银行危机带来的反思 于孝建 华南理工大学金融工程研究中心 shawkenn@ 摘 要：乌拉圭是南美洲的小国，却是生活水平最高的国家之一，素有“拉美瑞士” 之称由于缺少有效的金融监管，乌拉圭在 2002 年出现了银行危机本文从危机前金融监 管的特点、 金融市场的发展状况和银行体系构成等， 分析了乌拉圭银行危机的原因和危机前 风险是如何形成的，并发现有不少与我国相似的地方说明对乌拉圭银行危机的反思，对我 国有一定的借鉴意义 关键词：银行危机；金融监管；美元化；存款结构；融资结构 前言 乌拉圭是南美洲生活水平最高的国家之一，早在 20 世纪 70 年代乌拉圭就开始实行金 融自由化，其经济自由度在 2006 年位居世界第 46 位，在拉美国家中仅次于智利①由于银行业相当发达，乌拉圭素有“拉美瑞士”之称2002 年出现的银行危机使得乌拉圭一直衰 退的经济受到更大的挫伤②，不到半年的时间，银行宣布停业，79%的国际储备被耗尽表面上 2001 年阿根廷爆发的金融危机的蔓延是诱发乌拉圭银行危机的导火线，实际上银行体 系的不稳定性以及经济持续萎靡是加速危机的内在因素 相比其他出现金融危机的国家， 乌 拉圭并没有出现类似阿根廷的政治危机。

政府对危机及时采取了有效措施， 并与国际金融组 织紧密配合，使危机得到迅速抑制在IMF以及世界银行的贷款援助下，乌拉圭经济渐渐复 苏，2004 年实际GDP增长率达到 12.3%虽然乌拉圭的银行危机早已过去，但回顾危机产 生的原因，有不少值得我们反思的地方本文通过分析乌拉圭银行危机前金融监管、金融市 场状况与银行体系，更好地反思乌拉圭的银行危机，希望对我国目前的金融改革给以启示 反思一：为何金融监管如此软弱 乌拉圭银行危机前，金融机构缺少有效的监管，经营风险不断扩大，使得阿根廷出现 的危机迅速波及到乌拉圭 乌拉圭的金融监管究竟存在什么问题？从银行危机前的金融监管 状况和危机后政府对金融监管进行的改革，我们发现金融监管的缺失是由多方面因素造成 的 乌拉圭实行的监管制度属于机构监管，分别由银行监管局（SIIF） 、证券监管局（SMV） 以及保险与再保险监管局（SSR）负责监管银行业、资本市场和契约性储蓄机构③，具有独立的监管职能但是，这三个监管部门只是同属于乌拉圭中央银行（BCU）下的职能单位， 最高领导由BCU任命由于监管法律的不完善，监管当局无法实施有效的监管如对违规 的国有银行进行处分时，因为国有银行与BCU在宪法中被赋予同等级别的法律地位， SIIF 只是BCU下的一个部门，所以很难对国有银行进行监管。

因此，国会在 2002 年 12 月通过 了新的银行法④，扩大了BCU特别是SIIF进行金融监管的权利 乌拉圭金融监管的软弱性除监管机构没有与国有银行同等的法律地位外，还表现在缺 乏监管的独立性BCU 同时负责执行货币政策和金融监管，监管机构只是 BCU 下的部门， 在执行监管职能时，不可避免产生利益冲突，监管让步于其他职能，缺乏独立性为更好地 执行监管职能，在 2005 底政府向国会提交了加强 BCU 法律独立性的法律，提出将 BCU 的① 根据美国THE HERITAGE基金和华尔街日报公布的世界 157 个国家的经济自由度评估报告 ② IMF统计 2002 年乌拉圭实际GDP增长率为-11% ③ 契约性储蓄机构（Contractual savings sectors）是指养老基金、保险机构和投资基金 ④ 该银行法为Ley 17.613, Ley de Bancos 1 监管职能独立出来，使得 BCU 更好的执行货币政策，同时将 SIIF、SMV 和 SSR 组成分别 独立的监管机构 专业监管人才的缺乏也是造成监管低效的原因2001 年就职于 SIIF 的专业监管人员只 有 35 名，其中 19 名监管经验时 10 年以上的。

几乎所有的监管人员被指派监管私有银行， 因此无法对国有银行进行监管而若想对其监管，必须在已有的人员数目上翻一番对于 SMV 和 SSR，专业监管人员更加缺乏人员的缺乏也使得乌拉圭金融监管当局无法对所有 金融机构进行每年一次的现场监管，而只能现场监管其中的 60%为增强银行监管，SIIF 在 2005 年 2 月新聘用了 40 名监管人员，并加强了对银行信用风险的评估 乌拉圭金融监管存在的问题还表现在信息披露上 危机发生前， 外界一致认为乌拉圭的 国有银行有良好的财务状况2000 年 3 月国有银行的不良贷款率是 8.81%，而到 2001 年 12 月危机出现时，国有银行的不良贷款率高达 39.1%不到 2 年的时间，国有银行的不良贷款 率就增加了近 4 倍而实际上由于农业贷款的拖延，BROU 的贷款从 1999 年就开始恶化, 在 1999 年 12 月，BROU 只有 51.4%的贷款是属于最低风险级别 1，而 19.9%属于第 4 和第 5 级别的高风险贷款这反映出 BCU 对国有银行的财务数据并没有完全披露，隐藏了大量 风险，没有将真实状况公布于众，明显地暴露出乌拉圭国有银行的信息披露问题。

此外，监管问题还表现在本外比存款准备金的比例的设计上乌拉圭对期限小于 30 天 的本币存款准备金要求是 27.5％，30 到 180 天的是 21.5%，180 天到 1 年的是 5%而对于 外币存款，期限在 180 天以内的是 10%，大于 180 天的是 4%本币的存款准备金比例高出 外币的存款准备金比例，尤其是半年以内的存款这种存款准备金制度，使得存款高度外币 化，2001 年底银行体系中 90%的存款是外币存款，极大地增加了银行体系的外汇风险 监管当局缺乏有效的法律地位以及独立性、监管人才的不足、信息披露机制不健全、银 行准备金制度设计上的缺陷等反映出了危机前其金融监管体制的种种弊端 作为一个货币化 程度①高达 40.9%，比巴西和阿根廷都要高的国家，如此软弱的监管，为银行危机深深埋下了隐患 反思二：为何银行业十分脆弱 乌拉圭脆弱的银行业是造成银行危机迅速蔓延的重要原因 那么为什么乌拉圭的银行会 如此脆弱呢？我们从危机前乌拉圭的金融市场的状况来分析乌拉圭银行的脆弱性 与大部分拉美国家相比， 乌拉圭有着十分发达的银行业， 但却有着十分弱小的资本市场 强大的银行业和弱小的资本市场导致乌拉圭融资结构的严重失衡， 资本大量集中在银行业的 同时，使得风险也高度集中在银行部门，银行业尤为脆弱。

危机爆发前的 1999 年银行业总 产出贡献占 GDP 的 9.3%，而与此形成鲜明的对比的是，乌拉圭的资本市场处于非常原始的 阶段，整个市场的资本不到 GDP 的 1%因此，大部金融业务都集中在政府债券和银行存 款因此私有部门几乎很少或没有可直接融资的资金，只能向银行进行借款融资机构投资 者无法通过证券市场将资金投资于私有部门，导致养老基金管理者（AFAP）积累的大量资 金有 59.6%用于购买政府债券，28%作为银行存款这种状况还源于对投资的严格限制，禁 止投资外国证券占基金一半以上的共同基金投资于公共证券，只有 20%投资于私有证券， 绝大部分是银行存款 值得注意的是， 虽然乌拉圭很早就开始进行金融自由化， 但其金融机构的发展相当有限 作为最发达的银行业，也仅仅局限于传统银行业务只有极少的业务涉及到现金管理、证券 承销、衍生产品、资产证券化、租赁等银行 82.73%的资产来源于存款，资产形成渠道非 常单一 在资产运用方面， 银行将大部分的资产投资于公共证券和贷款给出现亏损的金融机 构这使得银行的盈利渠道非常狭窄 ① 1999 年的统计数据，货币化程度用M3/GDP计算 2资本市场的不发达使得银行成了主要的融资部门， 而银行本身经营业务的落后和金融产 品的单一，银行业主要依赖存贷款业务维持生存，风险得不到分散，高度的风险集中使得银 行业易受外部冲击。

此外， 不合理的存贷款结构是乌拉圭银行脆弱性的突出表现， 也是造成乌拉圭银行危机 的直接原因乌拉圭银行的存款机构有着明显的两个特点：存款高度美元化①和大量非本国居民存款2001 年底，整个银行体系的存款总额为 154 亿美元，占当年乌拉圭GDP的 83%， 其中有 90%的存款是外币存款，而这些外币存款中 47%的是由非本国居民持有美元化还 表现在贷款结构上同一时间的总额为 115 亿美元的银行贷款中有 75%是属于外币贷款的， 大部分是美元贷款，其中 61 亿美元是代给本国居民的，大部分是贷款的收入是极低的以 本国货币皮索 （Peso） 为基础的金融产品的明显缺乏， 增加了金融体系对外部冲击的脆弱性 以乌拉圭抵押银行（BHU）为例，它的存款占整个体系的 10%左右2001 年底，BHU 77%的存款是属于美元存款，并且是短期存款，而 94%是属于皮索贷款，属于长期贷款存 贷款期限机构的严重失衡，造成了 BHU 很大的流动性风险然而如此大的流动性风险，为 何未得到金融监管当局的注意，这与监管的无效有很大的关系 概而论之， 乌拉圭银行的脆弱性， 一方面是由资本市场的落后和银行自身业务结构造成 的，一方面又是银行自身风险防范意识薄弱和监管失效造成的。

其原因也进一步告诉我们， 当金融业还处于发展很不完善的阶段， 过早实行资本管制自由化， 会导致风险高度集中在某 个金融行业，而且监管制度的落后会严重导致风险得不到有效控制而进一步扩大 反思三：为何国有银行占据优势地位 在引发乌拉圭的银行危机的原因中有一个重要的因素是仅有的两家国有银行十分庞大 而且存在严重的资产质量问题，当国有银行出现危机时，导致整个银行业迅速出现危机 乌拉圭的银行体系（见图 1）由国有银行、私有银行、储蓄和贷款合作社、金融所②、外部金融中介以及信用管理机构构成， 主要成员是国有银行和私有银行 国有银行只有两家， 乌拉圭银行（BROU）和乌拉圭抵押银行（BHU） 私有银行③约有 30 家，只有一家私有银行资本不含有外资，其他大部分是属于外国银行在本国设立的分支机构 银行体系 国 有 银 行 私 有 银 行 储蓄 和贷 款合 作社金 融 所信用 管理 机构外部 金融 中介 图 1 乌拉圭银行体系 尽管乌拉圭只有两家国有银行， 却集中了整个银行体系的大部分资产， 其总资产约占银①乌拉圭的美元化属于部分美元化，表现为一国居民持有的金融资产中的很大部分以外币为记账单位参考《现代金融理论前沿》 （易宪容等著）对美元化的解释。

② 金融所（Financial house）与私有银行类似，但只能接受非本国居民存款，作为国外贸易中介和为国外居民提供银行服务 ③ 包括当地的投资银行和储蓄存款机构 3 行业总资产的 41%（见表 1） ，单是BROU的资产占了 23%①的银行业总资产与此形成鲜明对比的是，私有银行平均资产份额不到 2%，即使是最大的私有银行的资产也不及BROU的 1/4 面对如此庞大的国有银行， 私有银行很难与其竞争 非金融部门的贷款集中在国有银行， 45.7％是由 BROU 和 BHU 提供的，其中大部分属于大企业和跨国公司的贷款BCU 更是占 了 90%的抵押贷款由于无法在非金融部门贷款市场上与国有银行竞争，私有银行的业务 集中在金融部门，主要为外汇交易、信用卡业务，大部分是属于批发业务，对于当地企业， 私有银行几乎很少提供贷款 表 1 2001 年 12 月 31 日乌拉圭银行主要指标（％） 银行指标 总计 国有银行 私有银行 不良贷款率 17.9 39.1 5.6 资产质量 不良贷款拨备覆盖率 49.7 39.2 91.7 资产与资本比 16.7 12.2 22.3 资本充足率 资本与风险资产比 11。