欧洲公共服务私有化和自由化的影响 欧洲公共服务私有化和自由化的影响巴巴拉·迪克豪斯/克里斯蒂娜·迪茨CC(Germany) Barbara Dickhaus, Kristina Dietz【专题名称】公共行政【论文网络来源】【论文期刊期数】2008年12期【论文期刊来源】《国外理论动态》(京)2008年8期第44～48，52页【英文标题】The Influences of Privatization and Liberalization of Public Service in Europe【作者简介】[德]巴巴拉·迪克豪斯，（Barbara Dickhaus）目前在柏林“世界经济、生态与开发”机构从事私有化与自由化问题研究巴巴拉·迪克豪斯克里斯蒂娜·迪茨（Kristina Dietz）是“世界经济、生态与开发”机构的区域开发规划员和咨询员、柏林自由大学副研究员，从事全球智力和气候变化研究本文载于德国罗莎·卢森堡基金会《政策文件》2007年第一期该文提示了欧洲公共服务私有化的后果：“私人获益——公众受损20世纪80年代以来，世界上最常用的政治经济发展战略之一是私有化尤其在南半球还有东欧和经合组织国家，私有化常常被看成是解决所有经济和政治问题的灵丹妙药。
虽然私有化和自由化最初只是作为与公共服务无关的部门的改革战略实施的，但近些年来出现了一股追求基本服务（例如自来水和电力供应、教育和社会福利体系）私有化的强大运动，国际货币基金组织、世界银行、经合组织、世界贸易组织和欧盟，都是推动私有化和自由化最重要的国际组织民族国家政府特别是私营工商集团和跨国公司也在这些政策中扮演了极其重要的角色因此，现在称为减贫战略文件（PRSP）的结构性调整计划（SAP）有条件的贷款、多边与双边贸易和投资协议（GATS），以及国家的和超国家的指示，都在促进私有化和自由化进程按照新自由主义理论，这将营造一个主要关心效益和盈利的政治环境有效改革公共服务的明显需要和公共资金的缺乏，导致了这种改革只有搞私有化才能成功的普遍看法，从而结束了对任何替代改革战略的寻找——2007年1月于柏林支持新自由主义的人声称，私有化会提高服务效率和质量他们认为，国家“为了公众利益”调控私营公司“能够保证最低限度的社会公正”在这一观点看来，私有化会导致一种国家、私营角色和用户（现在被看做“消费者”）都能从中受益的双赢结果相反，批评私有化的人则认为，私营角色的利润定位性质同再分配的必要性和公共服务通常很高的投资成本是矛盾的。
因此，私营化会加剧社会两极分化，增加公共当局的财政支出，并减少民主对公共服务供应的影响迄今为止，对私有化影响的分析主要集中在南半球然而，人们已经在研究并在政治上辩论欧盟内部不断加强的私有化进程这一方面是由于欧盟成员国内部不断进行的私有化，另一方面是由于欧盟或欧盟委员会在其欧洲和国际政策中积极促进自由化和私有化目前几乎还没有对私有化影响的系统研究然而，看一看欧洲私有化进程和它所影响的部门和国家的具体例子，有助于看到一些总的趋势并显现出以前评论中所存在的各种盲点一、公共服务与公共利益能源和自来水、运输、电讯、教育和医疗，这类公共服务是民主社会的根本基础不受限制地获得公共服务可以保证基本权利得到保障；对于那些除此之外因成本过高或排他性使用权而不能使用这些服务的用户来说，尤其如此这些服务的公共组织与获得，也保证了个人无法解决的问题能够得到解决（例如长期投资、协调问题）因此，公共服务的含义有几个维度与社会公平和民主控制是相符的，即公共消费（无排他性）、公共决策（民主控制和参与决策过程）和好处公共分配（所有的人都可以获得和享有）基本服务是实行私营还是公营，这是一个社会内部协商的结果——因而本质上是一个政治决策。
这一决策的基础是由社会内部权力结构和利益集团决定的“公共利益”所定义的因此，某些社会角色可能被排斥在这一过程之外这说明即使服务供应是由公营机构生产并受民主控制的，也不能自动地保证所有的人都能平等而无限制地获得基本服务由于公共服务在社会中的这种地位，私有化就涉及与社会公正和公民身份、机会平等和民主参与密切相关的一些改变因此，在分析私有化和自由化时，必然涉及社会、社会经济和政治影响问题这种分析的一系列标准包括以下方面私有化和自由化的评价标准（1）对市场结构的影响：公营垄断只能被私营垄断所取代吗？竞争的预想后果因此受到阻挠，私营公司的权力地位得到保护和维持了吗？（2）对社会经济安全的影响：就业安全和劳动条件如何发展？危险性是否增加了？（3）对获得和分配（供应保障）的影响：价格和服务质量如何发展？（4）社会空间影响和对社会平等（例如性别、生态和健康问题）的影响如何？（5）对民主控制的影响：公共控制、民主参与、透明度（责任与腐败）在私有化和自由化过程中有什么变化？二、作为自由化推动力的欧盟欧盟在许多服务业部门中提倡自由化——不仅在欧盟，而且在国际层面90年代，欧盟提出了要求电讯业、邮电业和运输系统自由化的几个指导方针。
这一政策的目的是在欧盟内部建立一个服务供应商可以不受国家法律限制而展开竞争的单一市场在这些自由化方针的作用下，许多欧盟成员国实施了作为自由化政策一部分的商业化、私有化和去管制化从原则上讲，欧盟强调“公共服务的唯一重要意义及其在欧盟社会模式中作为关键因素的作用”，以及在鼓励社会和地区凝聚方面的作用公共服务由此被宣布为欧盟的所谓“普遍经济利益的服务支柱”，应保证所有的公众平等地获得几十年来，这些服务是由国家（在许多国家是通过地方当局）提供的，因为服务供应的高成本被认为是与私营公司追逐利润的兴趣不一致的公共服务供应和自由化政策之间的反差，表明欧盟政治发生了根本的转变：以前由国家调控和公共控制的公共服务供应与自由化所推动的放松管制而且常常是私有化的服务供应模式是对立的欧盟自由化对各种服务做了区别：在希腊关于普遍利益的公共服务的法律（2003年）中，区别是在“普遍利益服务”（例如司法服务和安全服务）与“普遍经济利益服务”之间后者指的是对整个公共生活和经济发展具有重要意义的服务，诸如能源供应、电讯和运输等欧盟发布的自由化指示只针对这些服务自由化的目的不是向公共服务供应商授予垄断权和例外待遇（exceptions），而是要在各种供应商之间创造竞争。
欧盟对所有权的态度基本是中立的：成员国或地方当局可以决定服务是由公营公司提供还是由私营公司提供转载请注明网络来源:政治学论文网) TAG标签： 私有化 自由化 私营 服务 公共服务 部门 欧盟 影响 公共欧盟没有对教育和社会服务部门提出强制性的原则，然而，改革国民教育系统和社会服务的纲领性原则正在制订之中此外，经合组织的政策建议实行去管制化、自由化和私有化，因而在这些部门进行面向效率的结构性调整中发挥了决定性的作用欧盟的地区和多边自由化战略因而常常是一齐上阵的欧盟委员会委员波克斯坦（Bolkestein）2004年1月提出的欧盟单一市场战略和服务原则草案，在某些方面甚至超过了有争议的多边服务贸易协定（GATS）所规定的自由化要求欧洲推进自由化的举动因此在原则上对以前公共服务例外的规定以及目前的国家行动范围提出了质疑这一趋势被2004年欧洲选举的结果显著加强三、私有化和自由化的影响欧洲各国各部门的私有化和自由化经历各不相同英国无疑在这一进程中扮演了一个特殊角色玛格丽特·撒切尔以创造“资本所有者的民主”为目的，在80年代推行了影响深远的公共服务私有化计划除了英国，影响深远的市场开放和铁路、公共运输、教育、能源和自来水供应的自由化，主要发生在斯堪的纳维亚国家。
不过，直到现在，也只有英国实施了铁路和自来水供应完全私有化尽管欧盟试图为整个欧洲的普遍经济利益“协调”服务供应，目前的自由化和私有化计划范围还存在很大的差异这往往是各国和部门内部特有的传统以及社会和政治内部不同的权力结构造成的例如，当法国对在能源部门开放市场还犹犹豫豫时，德国和奥地利对开放市场和私人投资者参与这一部门态度积极，但是法国的自来水供应150年以来一直是由私营企业负责的这些例子说明，对私有化和自由化的立场以及实行它们的策略，即使在不同国家、特定的部门，金融和政治利益集团之间也存在着分歧因此，不仅私有化和自由化措施的范围各不相同，形式也不一样其范围从国营企业完全私有化，比如把公营所有权转变为私人所有权（如英国铁路），到把公营公司部分私有化，到把公共责任转交给公共所有、形式上私有化的公司此外，公私合作协议（特别是在教育方面）以及跨境租赁应当被看做是私有化形式由于欧盟内部私有化的形式大不相同，改革是在不同时期进行的，有关公共服务私有化和自由化的影响的研究主要集中在特定的国家和部门有一个情况十分突出，这就是与私有化和自由化有关的特定社会和政治问题没有得到认真研究赞成私有化的人所作的研究往往集中在经济效益、价格形成和服务质量改善方面，而与工会和劳动权利有关的研究，则强调对就业保障和劳动条件的影响。
目前研究中所考虑的其他问题还包括市场结构的变化、公共支出和服务质量的经济影响只有个别持批评态度的研究强调关于民主控制和公共影响的变化性别研究和生态影响的考虑几乎根本不存在，因此显示了目前所看到的各种分析的盲点不过，就上面提到的社会的、社会经济的和政治的标准而言，已经可以勾画私有化和自由化消极影响的例子然而，私有化／自由化和所看到的变化之间的因果关系并不总是清晰的，特别是在商业化、自由化和去管制化的进程同时发生而且相互作用的情况下四、对市场结构的影响：从国家垄断到私人垄断现在，尤其在能源供应、运输和自来水供应这类网络化服务业中，出现了一股向跨国跨部门的市场集中和双头卖主垄断私人寡头发展的趋势竞争的目的（降低使用成本）因此常常受到置疑例如在英国，三个最大的地方性公共汽车公司拥有整个市场的50％类似的发展在丹麦和瑞典也可以看到德国的公用公司RWE和E.on支配了德国电力供应的60％（一种双头卖主垄断）德国实行自由化的能源部门也出现了行业集中现象：从前，有9个公司提供电力，实行自由化才几年，就只剩下4个公司了在许多欧洲国家，以前国有、但现在已经正式私有的公司，例如铁路公司DB、BB、SNCF，已经在市场上占据了支配地位。
引人注意的是，在运输、能源和自来水供应部门，国际性的和跨国的多国公用事业公司，例如Veolia／Coneex、E.on、RWE，没过几年便千方百计争取对市场的控制欧洲私有化和自由化进程由此在“适应世界市场”的原则指导下，按照跨国公司的利益——服务贸易总协定的方针——进行着，它们将来也要捍卫它们在非欧洲市场上的地位五、社会一经济影响：裁员与“就业不稳定”欧洲大多数国家的网络服务业已经出现了大规模裁员正如AG、British Rail、BB，以及以前的英国自来水供应公司所显示的那样，这种活动通常发生在私有化之前在结构性调整过程中，这些从前的公营公司实行了后来被私有化所强化的商业化政策对于那些仍然在职的人员来说，所谓的“社会可接受的裁员”的后果是延长工作时间，增多加班，减少工休时间，而且在有些情况下，例如英国，甚至是减少工资（地方运输部门）通过发包和实际取消公务员法，就业立法的保护性命令（官方工资水平，就业保障等）被削弱了——这种情况在奥地利铁路系统改革、德国和英国教育系统的发展中都是显而易见的这也在短期就业合同的增加和工钱低于生活工资的现象中变得明显起来最后，但绝不是不重要的是，私有化和自由化对劳资关系的影响。
在瑞典和英国，由于服务业私有化所造成的就业政治变化，工会代表制度已经出现裂缝并在政治上受到削弱几个研究成果都认为英国的这种情况是放松管制和新自由主义调整的政治计划的结果对于这个问题，最重要的是没有保障的就业。