武进国有粮食企业仓储管理之探讨胡瑞清（常州市武进区粮食局）摘要 近年来，尤其是2004年“中央1号”文件颁布以来，随着粮食购销市场化的全面推 进，政府在为确保粮食安全宏观调控目标的实现过程中越来越意识到手段的不足、措施的不力和 可调控资源的日益弥减在粮食生产领域，农民完全以市场为基础来决定自己资源的理性分配并 获益，政府已不再可能通过行政手段决定农民种什么、种多少；而在粮食流通领域，随着粮食购 销的市场化，对绝大部分粮食经营者，政府及职能部门也仅限于在法律、法规的框架内规范企业 的经营行为，这一切更加凸现出粮食行政管理部门对国有粮食购销企业、特别是对有储备粮任务 的企业，如何加强对其的仓储管理的迫切和必要，这也是国发[2006] 16号《国务院关于完善粮食 流通体制改革政策措施的意见》中表述的“加快推进国有粮食购销企业改革，切实转换企业经营 机制，使国有粮食购销企业真正成为市场主体”的本质要求，而粮食行政管理部门仓储管理水平 的高低、成效的好坏也终将直接影响到国家能否百分之百地给她的百姓提供粮食安全这一公共产 品关键词 粮食仓储管理公共产品1 粮食仓储管理的科学内涵1.1古代仓储制度的核心：积极兴建仓储设施，千方百计筹措粮食在古代，仓储被视为“天下之大命”，⑴历朝历代都十分重视。
早在夏朝，仓储 制度正式成为国家的一项重要财政制度自周代开始的历代王朝不仅重视中央仓储的 建设，也注重在地方兴仓储粮，仓储制度渐趋成熟，仓储规模不断扩大例如汉代， 汉高祖七年（公元前200年）开始营建新都长安，首批重点建设工程就包括了太仓 除太仓外，直接管理的粮仓还有位于甘泉的甘泉仓、华县的华仓、左缴附近的细 柳仓和嘉仓等此外，郡、县两级另有常设之仓，各诸侯国、军队特别是边防兵系统 也建立了粮仓而汉宣帝吋耿寿昌倡立的常平仓制度，更成为后世封建王朝沿用的主 要仓储制度我国粮食储备的历史十分悠远，《魏书•李彪传》说：“国无三年之储，谓国非其 国”而在农业生产力较为落后的情况下，国库要保持三年之储实非易事因此，历 代封建王朝都千方百计地筹措粮源，除狠抓皇粮国赋入库外，还积极拓展其他筹粮入 库渠道例如宋代，不同类型的仓廩有不同的粮食来源正仓亦称官仓，其粮食来源 主要是皇粮国赋；各州、县的义仓，主要是从官收的春秋二税中，每石另收一斗储仓;胡瑞清，常州市武进区粮食局，高级统计师，常州市武进区中凉亭，hupin@sina. come 常平仓的储谷主要是每年夏秋两季以略高于市价收购，其本钱由国家财政统筹拨付； 广惠仓的仓米来源是官府对无人耕种的绝户皿募人耕种所收的租谷；社仓主要靠官府 提供谷本，收“息米”，同时也通过劝扌卩和劝借的方式，面向富民，筹措谷本。
1.2历史上粮食仓储的职能与作用在农业是“决定性的生产部门”的封建社会，粮食仓储除了供应皇室及贵族 的粮食消费、维系国家机器运转以外，还有以下几个方面的重要职能与作用1.2. 1平抑粮价，调控市场这是古代仓储制度的一项基本而重要的功能从周代开始，历代王朝十分重视发 挥仓储的这项职能作用尤其是从汉代设置常平仓制度以來，调控更成为仓储的主要 职能每当青黄不接、灾荒或战乱引起市场谷价上涨时，政府以常平仓所存之谷平价 杲卖于市，以不致“谷贵伤民”；当谷物丰收市场谷价下跌吋，政府又动用库帑平价 收购，以不致“谷贱伤农”，从而对市场起到稳定、调节作用1.2. 2赈灾备荒，安民固本我国是个灾荒多发国家，因此，历代统治者十分重视“荒政”，而他们采取的最 主要的救荒之策就是设仓积谷，适时救济灾民，安定社会自隋代起，在已有的官仓 之外，又创设了一•种民间自置粮仓，专门供当地备荒赈恤之用，这就是由长孙平倡议 而设立的义仓义仓由各州军民共同设置；出粟方式为“劝课”，具有自愿性质；所 出粟麦詁种“随其所得”，没有固定要求；仓窖造于当地村社，委托社司管理；所储 仓谷用于饥荒赈给；出粟标准平均每户一石以下，按“贫富差等”法交纳。
义仓制度 是封建仓储赈灾救荒的重要手段之一1.2.3供养军队，备战应战“兵马未动，粮草先行”，粮食储备是古代战争最重要的物质保障例如，西汉 一朝，几与战争相始终作为后勤保障的重要方面，粮仓和武库一起，为西汉军队提 供了雄厚的物质基础，使西汉王朝拥有进行战争和维持统治的强大后盾1.3历史上加强仓储管理的基本做法仓储是保证封建国家粮食安全的关键手段，也是易生腐败之地，主要表现为：仓 吏腐败，亏空严重；储备不足，调控乏力为解决这些问题，封建王朝十分重视加强 仓储管理，对粮食储备实行专管，由财政直接控制一般说來，财政最高行 政长官是全国仓储的最高主管，其下另设专门的“仓官”负责仓储事宜如明代，户 部掌管全国钱粮，各省由和政司分理，无论京库钱粮支用还是地方存留与上解，都须 遵循户部的细则定例，并接受户部的市核具体体现在“对不同类型的仓储采取不同 的管理形式”、“制定较严密的管理条规和制度”、“注意加大监督检查的力度”，清 雍正严查钱粮亏空就是一例据载，在雍正元年至三年（1723—1725年）期间，雍 正连续发出有关清查钱粮亏空的上谕三十余道，并派朝廷官员协助清查地方钱粮亏 空在清查过程中，他下谕：即便涉及高官与贵族，也决不宽贷。
对被参贪赃的官员, 一是抄家，二是罢官，严重者处以极刑1.4现代粮食仓储管理应有的科学内涵《天下粮仓》、《天地粮人》分别叙述了古代版和现代版的仓吏腐败，而陈桂棣、 春桃的纪实文学——《农民调查》则以最鲜活的例子映证了仓吏腐败给我们所处 的社会带來的种种危害，足以给我们深刻警示：仓吏腐败决非是电视剧中的一句“戏 言”在粮食流通体制改革不断深化的今天，充分履行粮食仓储管理的职责绝非坐而 论道，而是有一些理念需建立，有一些观念要纠正，有一些服务待加强，有一些内涵 须充实考察古代粮食仓储管理，结合现代公共管理要求和政府粮食宏观调控的政策H 标，现代粮食仓储管理的科学内涵可以归纳为：粮食行政管理部门服务于政府宏观调 控需要，准确把握粮食安全的总体FI标，采取法律、行政和经济相结合的手段，审时 度势，通过科学的管理制度，对国有粮食购销企业，尤其是对承扌J1储备粮任务的企业 的仓库、码头、铁路专线等硬件设施及存粮的粮情监测和资产的预算进行有效监管， 以确保粮食库存安全，确保粮食信贷安全，确保企业口常运转正常，确保自如应对突 发事件，为粮食安全构筑最坚实的基础，成为政府最可信赖的屏障2 对照粮食仓储管理的科学内涵，当前仓储管理中存在的突出问题2.1政府指导思想不明确、甚至模糊，扮演的“理性经济人”角色过浓新公共管理强调以市场机制改造政府、以企业家精神重塑政府。
经济学，特别是 公共选择理论、委托代理理论和交易成木理论融合到新公共管理中，取代了官僚组织 中高层人员信奉的传统公共行政观念经济学的理性经济人假设为解决低效、推诿、 繁文缠节、不负责任、僵化等官僚制弊病提供了一条可供选择的思路古典经济学描述经济人特征包括，追求个人利益最大化，对个人行为的收益成木 进行精确的比较分析，并认为在市场交换制度下，个人利益最大化的理性经济人在“看 不见的手”的指引下不自觉地促进了公共利益市场制度是进行了修正，认为经济人 具有理性有限、机会主义特征有限理性指个人不有效配置资源、实现个人利益与公 共利益兼容的制度而新制度经济学对经济人假设能想象出决策的全部备选方案，不 具备关于未來各种可能性及其后果的完备知识和预见，特别是在信息不对称和存在私 人信息的情形下机会主义是指人们的一种狡诈的自私自利的行为倾向，如故意扭曲 事实真相、误导、隐瞒、迷惑他人和混水摸鱼而当政府改革的内在动因是出于财政 窘境戻或危机吋，地方政府的财政驱动型改革就必然违背部门改革的初衷，体现出來 的更多是政府的自利倾向：增加预算外收入，减少必要的财政支出地方政府在深化粮食流通体制过程中更多地扮演的就是这种“理性经济人”角色。
国发[2006]16号《国务院关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》强调的是“转 换企业经营机制，使国有粮食购销企业真正成为市场主体”，成为国家粮食宏观调控 的重要载体，而地方政府更倾向于企业的产权制度改革进一步深化，拟走“国退民进” 之路，在GDP占较大比重的政绩考核制度下，尽管“民以食为天”的古训耳熟能详， 但地方粮食安全形势不可能是政府的首要考量，而是较之于其它市县如何实现自身的 “跨越式”发展，在对地方储备粮规模和储备结构的测算方面，也是更多地从减少财 政支岀的角度來权衡2.2粮食行政管理部门服务意识不浓，服务能力尚待进一步提高针对现阶段社会公共需求的的深刻变化与快速增长同公共服务的不到位、公共产 詁严重短缺的突岀矛盾，党的十六人提出落实科学发展观，实现政府职能的快速转变, 全面履行政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的职能在加强粮食市场监管，提高服务木领方面，粮食行政管理部门还有很长的路要走 自《粮食流通管理条例》颁布实施以来，粮食行政管理部门已经发生了深刻变化，首 先是真正跳出部门圈子，树立了大粮食观念，做到对粮食经营者不分系统内外，—视 同仁，并且注意自身学习提高。
但是还远远不够，这主要反映在两个方面，一是不能 经常深入基层搞调查，培育不出调查研究之风，不能真正了解这些粮食经营者需要什 么，需要哪方面的政策咨询，什么样的法律需求，也难怪今年的“行风调查表”中， 有经营者给粮食行政管理部门的建议是“不要动不动就谈什么检查，都给我们提供点 服务”，在粮食仓储方面，尽管作过承诺：只要企业有需求，粮食行政管理部门可以 给粮食经营者在保粮方面提供技术支持和咨询，但在主动宣传、主动服务、主动讲解 方面还是难尽人意二是在机关内部学习研究之风不浓，这既与机关的激励机制不健 全，学习制度、内容呈偎化、形式化有关，也同多年来机关内部一直没有形成良性的 竞争机制，没有形成后浪推前浪的危机感有关，长此以往，不光是培养不出良好的服 务意识和难以提高公共服务能力2.3现有仓储设施等资源不能很好地通过有效整合，难以发挥最佳效能武进地处长江三角洲太湖平原的西北部，境内平原宽广，地势低平，河网稠密， 平原占总面积的99%,水面占总面积的27. 4%, 2005年末，耕地总面积4. 86万公顷， 曾是全国商詁粮生产基地之一，1984年，武进粮食总产达89. 8万吨，创历史最高水 平，当年粮食征购136525吨，超购206985吨，零散议购5895吨，⑵粮食收购总计 达349405吨，加上正常的周转库存总计达40万吨，给仓储设施带来巨大压力，其中 的百分之三十不得不通过露天囤存放，这种露天囤存放的历史直到1995年才告基本 结束。
据记载1995年末，武进县郑陆乡等尚有露天囤4个）此外，还在郑陆、湖塘 等乡镇搞了二十个“民代国储”点，储粮4440吨，于1985年调清后未继续搞E近几年来，随着地方园区经济的快速发展，道路等建设用地迅速攀升，加上城市 化的不断推进，粮食播种面积、总产量也随耕地面积的锐减而呈逐年下降趋势，据统 计，2001年武进耕地面积7. 85万公顷，到2005年，这一数字已下降为4. 86万公顷, 下降了近39%,粮食总产量也由2001年58万吨下降为2005年的26万吨，这在很大 程度上缓解仓储资源紧缺矛盾的同吋，也在一定程度上使得-些仓储设施处于闲置状 态，加上粮食购销市场化改革的推进，从2002年开始，武进区粮食系统在保留两家 国有独资企业的基础上，对全区具有法人资格的粮油管理所进行以产权改革为核心的 公司制改革，通过国有资本控股，自然人参股的方式，发起式改制设立7个独立法人 资格的国有控股粮食购销有限责任公司，全面负责落实全区的粮食购销工作这7 家公司的总股* 1282. 19万元,其中国有股（房屋土地）663. 19万元,占51.72%, 个人股619万兀，占48. 28%。