县市*国土空间总体规划技术思路探索 顾建波Summary：县市国土空间总体规划位于“五级”规划体系的实施层，主要任务是对上级国土空间规划的要求进行细化和落实；县级空间单元又是“三类”空间规划的集中地，国土空间总体规划对专项规划具有指导和约束作用，也是详细规划编制的法定依据县市国土空间总体规划编制的核心任务是“构建全域空间格局、优化空间要素配置”，因此在规划编制的过程中，不仅需要理解和把握各个工作环节的技术思路，还需要贯彻当前规划理念的转变Key： 国土空间规划；空间格局；功能分区；要素配置doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.11.004 ：TU981：1009-1483（2019）11-0017-09 ：AExploration on the Technical Approach of the Territorial Spatial Planning of the County and CityGU Jianbo[Abstract] The county-level territorial spatial planning is located in the implementation level of the five level planning system， of which the main task is to refine and implement the requirements of the superior spatial planning. County spatial unit is the focus of three types of spatial planning. Territorial Spatial planning will guide and bind special planning， and it is also the basis of detailed planning. Therefore， in the process of "building a global spatial pattern and optimizing the allocation of spatial elements"， we not only need to understand and grasp the technical ideas， but also need to change the planning concept.[Keywords] territorial spatial planning； spatial pattern； functional subarea； element allocation引言2019年5月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》），明确将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合為统一的国土空间规划。
同月，自然资源部也印发了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（以下简称《通知》），要求各地“抓紧启动编制全国、省级、市县和乡镇国土空间规划”当前，全国、省级、以及试点市县的国土空间总体规划的编制工作已经展开，对建立国土空间规划体系这一庞大系统的理论和技术探讨也在整个规划行业内如火如荼地进行中，国土空间规划的相关编制规程、技术标准也在紧锣密鼓地推进中县市国土空间总体规划的主要编制内容包括战略目标、空间格局、要素配置、国土整治、分解落实、政策措施等，其核心是“构建全域空间格局、优化空间要素配置”即通过划定“三区三线”确定空间基本格局，通过“要素配置”不断优化全域空间格局，最后以“一张图”信息管理实现规划分区和土地用途管控本文从县级空间单元在“五级三类”国土空间规划体系中的特征分析出发，探讨县市国土空间总体规划从“分区”和“要素”两个环节构建全域空间格局的技术思路及规划理念1县市国土空间规划的特征1.1 位于“五级”空间规划的实施层自秦汉以来，“县”一直是我们大一统国家治理的基本单元，以县为单元的“块块”严丝合缝[1]，组成全国的国土空间范围当前我国的县级行政区包含了市辖区、县级市、自治县等，通常由地级市或省直接管辖。
县级行政单元（市辖区除外）不管受哪个层级管辖，其辖区内的各类开发保护建设活动，都具有直接的管理权《若干意见》明确指出市县和乡镇国土空间规划侧重实施性，要对上级国土空间规划的要求进行细化落实，也要对本行政区域的开发保护作具体安排对地级市、县和乡镇级国土空间规划的实施性特征需作进一步说明其中乡镇属于“五级”体系的最后一级，《若干意见》也提出各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制从实际工作情况来看，县级国土空间规划往往把所辖乡镇一并纳入共同编制一般而言，地级市的国土空间总体规划一方面要对市辖区编制实施性规划，另一方面也要对所管辖的县域空间提出管控和指引在地级市只有县域单元，没有辖区的情况下，相应的国土空间规划就要着重体现协调性了由此可见，实施性是编制县市国土空间总体规划的最重要特征，规划编制的精度要达到“主体功能区战略和各类空间管控要素的精准落地” （见图1）《若干意见》同时要求完成县级以上国土空间基础信息平台的建设，以“县”为基本管理单元，逐步形成全国国土空间规划的“一张图”1.2 处于“三类”空间规划的集中地国土空间规划是对一定区域内国土开发保护在空间和时间上作出的安排，类型上有“总体规划”“详细规划”和“专项规划”三类。
《若干意见》规定在市县及以下编制详细规划，村庄规划也作为详细规划，而专项规划可在国家、省和市县层级编制也就是说，在国土空间规划体系里，县级空间单元是三类空间规划的集中地，县市国土空间规划要做到“能用、好用、管用”，离不开同一空间单元内三类规划之间的传导与协调（见图1）《若干意见》对三类规划如何协调也有明确的指示总体规划需要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求，详细规划要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改专项规划要遵循总体规划，在编制和审查过程中要加强与“一张图”的核对，批复后叠加到国土空间规划“一张图”上，其主要内容纳入详细规划因此，无论是国土空间总体规划，还是专项规划，最后的实施环节必须依赖详细规划然而，国土空间总体规划与详细规划之间的传导方式还需要进一步的探讨如果按《通知》要求，仅仅完成“中心城区城市功能布局和用地结构”，显然还不能够指导具体地块完成后续的详细规划这方面可以借鉴原城乡规划的经验，在总规和详规之间增加环节比如北京城市总体规划批准后，还需编制分区规划、街区控规，最后才能落到具体的地块控规，完成地块开发建设的管控县市国土空间总体规划编制必定会涉及对区域问题和经济社会发展问题的研究[2]，因而同时具备战略引领和底线管控的作用。
因此，在县市国土空间总体规划编制时，可同步展开总体城市设计、综合交通等专项研究，既加强空间规划的科学性，也能为城镇开发边界内的用途分类作进一步的细化，完成总体规划到详细规划之间的过渡2“功能分区”构建空间基本格局编制县市国土空间总体规划的核心任务是构建全域空间格局，需要围绕战略目标，完成“功能分区”和“要素配置”两个工作环节（见图2）在功能分区环节，“双评价”明确空间自然本底，“多规合一”明确以往规划的空间诉求，在战略格局和区域协同的指引下，划定“三线三区”形成国土空间基本格局2.1 “双评价”识别自然本底资源环境承载能力是一定国土空间内自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合承载水平，国土空间开发适宜性是进一步结合地理区位和整体特征，评价国土空间进行城镇建设、农业生产等不同开发保护利用方式的适宜程度双评价”为国土空间规划提供基础性的自然本底支撑，在“双评价”的基础上划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，科学布局生态、农业、城镇等功能空间双评价”过程主要包括三个步骤，即要素单项评价、集成评价和综合分析（见图3）其中单项要素包括土地资源、水资源、气候、生态、环境及灾害等，集成评价首先确定国土空间内生态保护的重要性等级，然后进行农业生产和城镇建设的承载规模和适宜性等级划分。
综合分析首先是识别资源环境存在的问题和风险，其次是评价国土空间开发与保护的潜力县级空间单元应侧重于“双评价”的综合分析报告首先要把水资源作为城镇建设和农业生产的约束性指标，坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，做到量水而行；其次是加强生态要素的评价，为划定生态保护红线、补充生态空间提供依据；第三应优先生态保护和农业生产的集成评价，城镇建设适宜性评价需结合城镇发展方向，在现有城镇建设用地周边和有可能集中建设的区域做重点评估，避免与农业生产空间有过多重叠2.2 “多规合一”延续规划本底《若干意见》指出建立国土空间规划体系，就是要解决以往存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题，实现“多规合一”《通知》亦明确了“已批准的规划期至2020年后的……、城镇体系规划、主体功能区规划，城市（镇）总体规划，……将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划中”因此，本次县市国土空间总体规划编制只有上位规划（省级和市级国土空间规划），以往编制的各类空间规划就成了延续的“规划本底”2014 年8月三部委发出《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，全国陆续开展了28个市县试点工作，期望形成“一个市县一本规划、一张蓝图”。
2017年又开展了9个省级空间规划试点，探索“针对各类空间性规划存在的问题，加强体制机制、法律法规等顶层设计”因此，前几年的“多规合一”探索为本次县市国土空间总体规划的编制积累了技术经验[3]，“多规内容的继承、合一蓝图的绘制”，是本轮国土空间规划中“多规合一”工作的重点（见图4）县市国土空间总体规划首先要做到城镇总体规划和土地利用总体规划的“两规合一”，对这两项规划的实施评估也是划定永久基本农田和城镇开发边界的基本依据城镇总规中对县城和乡镇重点发展区的功能结构和空间布局是继承的重点，土地利用总规中对土地资源的分类、数量和边界，特别是建设用地的增长边界是延续的重点其次是在国土空间总体规划中统筹其他类型的空间规划，如林业、农业、水利、交通、市政等，將其作为构建全域空间格局的要素，并以专项规划的形式纳入国土空间规划体系2.3 “三线三区”确定基本格局县市国土空间总体规划的核心任务是构建“陆海一体、城乡融合，多中心、网络化、组团式、集约型的国土空间开发保护总体格局”全域空间格局由“分区+要素”两部分组成：一是以生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线为基础，划定生态空间、农业空间和城镇空间，从而进一步按功能细分；二是统筹“山水林田湖草”等自然保护类要素和城乡、产业、交通等空间支撑类要素的空间布局。
分区和要素共同组成了全域性的生态格局、农业格局与城乡发展格局，以及综合交通网络体系、市政基础设施体系、国土安全格局等专类格局（见图2）在全域空间格局中，“三线”是国土空间开发保护“一张图”的底线，是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线三线”应遵循“市县同步，上下联动，衔接协调”的原则统筹划定，在“双评价”和“多规合一”的基础上，科学有序布局生态、农业、城镇等基本功能空间，从而确定全域基本格局县级空间单元的“三线三区”划定工作，首先是在“一张图”上落位三线的空间坐标，然后在战略目标指引下，划定农业、生态和城镇的空间边界，最后结合要素的配置构建三大基本格局其中生态格局的重点是构建城镇内部的水系、绿地与外围河湖、森林、耕地形成的完整、连续的绿色空间网络；同时构建适应农业现代化的趋势，稳定和优化农业生产空间，引导农业发展向优势地区聚集，形成。