土地征收补偿之同地同价的理性分析 摘要：土地征收是社会 经济 发展 的客观需要然而，补偿标准因征收目的和土地用途不同而有l巨大的差异，造成同地不同价现象的广泛存在理论构架和 法律 原则性规定下的公共利益、合理补偿作为规范政府土地征收权的阐述虽然已经相当清晰，然而，如何具体保障被征地者权益的路径在于同地同价原则基于此，分析同地同价原则的概念并进一步提出其实现的路径 关键词：公共利益；公平补偿；同地同价；实现路径 引言 在当下的 中国 ，公平正义的构建已成社会共识和努力方向，对“社会不公”、“贫富差距”等进行批评的文章铺天盖地，城乡二元结构下的土地征收补偿的二重格局更是为学界和民众所垢病诚然， 工业 化、城镇化进程的进一步深入，土地征收是不可避免的但当前的主要问题，对公益性建设需要征地和非公益性建设需要征地采取不同的补偿标准，造成“同地不同价”现象的广泛存在有学者一针见血地指出，我国土地问题的根源在于，现行土地制度和土地政策的二元分割，即两种公有土地，同地而不能同权、不能同价这样不利于农民获得自己应得的利益，使他们被排除在城市化的进程外，同时也形成了中央和地方在土地问题上的博弈，并造成了城市的扩张和土地的浪费。
因此如何切实维护被征地农民的合法权益，保证他们的生活水平不因失去土地而降低就摆在我们面前 2008年10月19日出台的《中共中央关于推进 农村 改革发展若干重大问题的决定》(下称《决定》)提出“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障《决定》还指出，要逐步建立城乡统一的建设用地市场，确保农村集体建设用地与国有土地同权同价这意味着农村集体建设用地不再必须先征为国有才能进入非农用地市场，突破了以所有制性质约束集体建设用地进入市场的制度障碍，为实现集体土地与国有土地同地同价，建立城乡统一的建设用地市场提供了政策保障 显然无论是政策制定者还是学界都期望同地同价原则的出台能对我国土地征收制度产生深远的影响然而，就法学研究而言，作为土地征收中的一个基本原则，我们对其的关注程度远不如人们对“同命同价”来的急切基于此，本文以法律视角出发点，剖析同地同价原则的内涵、可能的积极意义以及实现路径问题，以此引起学界的关注，期望有助于推动该问题的深入探讨 一、同地同价原则的概念界定 (一)同地同价原则的概念 同地同价原则最先出现在2005年7月国土资源部印发的关于《征地区片综合地价测算指导性意见(暂行)》中。
其指出，在制订征地区片综合地价时要遵循“同地同价原则”即“在同一区片内，不同宗地的征地补偿标准相同，且不因征地目的及土地用途不同而有差异这是目前各界对同地同价原则最为普遍的解释而且几乎是惟一的理解当然也有学者对此概念下了定义：“什么叫同地同价，就是一起纳入土地市场，挂牌销售也有人提出“同地实际上是指同一区片内的土地，大大有别于我们通常理解的相同质量的土地这是一种误读，因为同地并非仅仅是指同一区片内的土地，而不考虑土地质量状况相反，其是在考虑到同一区片土地质量大抵相同的状况下作出补偿的原则然而，应当承认的是，从现有 文献 来看，该概念的内涵依然不甚明了 我们认为，同地同价原则指的是同样位置或相邻区域的土地，无论征作公益用途或是商业用途，都以土地的市场价格为补偿依据，征地补偿标准和补偿价格不会改变或者说，国家依法征收农民集体组织所有的土地所给予集体组织和农民的补偿价格与国家依法出让国有土地使用权的出让价格相同简言之，土地利用类型、区位条件、客观收益水平、供求状况、人均耕地数量等条件基本相同的土地，其征收补偿应基本相同它是在考虑到同一区片土地质量状况下作出的补偿原则，以保证对被征地农民公平补偿。
值得注意的一点是，无论是公益性用地还是非公益性用地，在征地时都必须按照同地同价原则及时足额给予合理补偿，但在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外征收非公益性用地时，可以允许农民依法通过城乡统一的建设用地市场以多种方式参与开发经营这就使得同地同价原则在接近市场化的完全补偿的道路上又进了一步 同地同价原则与以往的以产值倍数来测算补偿费用有显着区别产值倍数已经不符合时代的要求，也与宪法上的公平原则相违背它是采取区别对待土地用途差异基础上而给与不同补偿的方法，其直接形成的“同地不同价”也就使得部分土地的补偿金额过低，造成农民的不满更为主要的原因在于，土地补偿费的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明显基于此，同地同价原则采取了不同于传统方法以产值倍数来测算补偿费用的方法，综合考虑土地用途、土地区位条件、当地经济发展水平和土地供求关系等因素，结合当地城镇居民社会保障水平，确定征地补偿标准然后按照这个补偿标准，对用途不同的土地以同样的价格补偿，因此可以校正同地不同价的不公平行为 (二)同地同价原则确立的意义 纵观此次《决定》一系列的改变，意义非常重大。
首先，《决定》缩小征地范围，把征地限定在公益性项目，有利于土地价值的市场化补偿方式的建立，实现补偿的公平性土地补偿标准是征地制度中的核心内容从理论上讲，土地补偿费应该是被征收土地的集体所有权向全民所有权转移的价格，而这种价格的确定不像土地年产值那样直观，需要通过专业的地价评估体系来测算，而现行《土地管理法》按照产值倍数来补偿失地农民的损失，远远未消除政府低成本征地的不法倾向农地的产值倍数不能反映同一宗地在不同投入水平下出现产量差异的真实价值在计划经济时代，土地没有价格可言，土地补偿依照其常年产量符合时代要求但在市场经济条件下，受损害的会是更多的农民为了切实保护农民利益，也为了完善我国土地市场，土地补偿必须以土地市场价格为 参考 依据，实行公平补偿而同地同价原则就是一种市场经济基础上的补偿机制，其确立显然有助于市场化补偿的完善；其次，有利于解决征地矛盾现在城市建设和工业建设，每年征用土地将近20万公顷，由此引发的矛盾举不胜举以同地同价原则合理解决被征地者的经济补偿问题，将有利于解决征地的矛盾；最后，从法律角度来看，由于我国的特殊国情，政策导向的变革对我国现行法律产生的影响比较明显随着《土地管理法》等法律的修改以及城乡统一的建设用地市场的建立，上述政策还将上升到法律层面，从而有利于增加征地工作透明度以及改变目前土地征收法律按照产值倍数予以补偿的不合理现状。
二、同地同价原则的现实需要和理论基础 (一)同地同价原则的现实需要 1，不公正补偿引发诸多社会矛盾 近年来，随着我国经济快速发展和城市化的不断推进，农民集体所有的土地被大量征收，农用地转为建设用地后急剧升值，升值的土地价值主要被地方政府和土地使用者占据，失地农民就业困难和生活缺乏保障等社会矛盾却日益显现土地征收纠纷已经成为社会主要矛盾之一中国社会 科学 院2004年～2005年“社会形势分析与预测”课题报告中明确指出，在当前困扰中国的七大社会问题中，“农民失地引起的社会矛盾加剧”排在首位土地征收法律制度滞后，土地征收补偿安置费偏低，尤其是同地不同价现象的广泛存在，农民要保证不低于原有生活水平存在相当大的困难同地不同价是农民失地引发社会矛盾的重要原因和具体表现 2，不公正补偿造成耕地大量流失 改革开放以后，中国农村城镇化步伐加快 历史 数据显示，我国城镇化率以每年大约一个百分点的速度提高2002年至2006年的城镇化率分别为：％、％、％、43％、％毫无疑问，导致农业耕地大面积流失和减少的根本原因是城市化和工业占地然而事实上，不公正补偿已经导致滥用土地、乱占耕地和盲目设立开发区等困扰中国社会的种种问题。
同一块土地因用途不同而补偿价格迥异使得政府存在巨大的利益空间，低价征收农民土地高价卖出必然会造成更多的土地流失不公正补偿刺激了政府权力寻租，过度征地，致使耕地资源浪费严重，威胁我国粮食安 3，不公正补偿不符合市场经济的需要 随着市场意识日益加强、基本的生存问题难以解决的失地人口不会满足予国家建设造福全社会、舍小家为大家等精神鼓励，尤其是在同样为生产要素的土地权能发生转移时一些人可以通过市场价格得到完全补偿，而另外一些人只能得到部分补偿，土地征收更加无法得到失地农民的支持，这也与市场经济原则相冲突 (二)同地同价原则的理论基础 1，同地同价是土地征收补偿的必然要求 城市和乡村是构成社会两个密不可分的组成部分，城市居民和农村居民同是历史的创造者然而，很长一段时间以来，中国都处于一个典型的二元结构社会，整个国家的社会、经济和文化结构明显割裂为两个部分二元结构概念和理论是荷兰社会学家J·伯克(1860)最早提出来的用来描述当时的印尼社会的二元结构社会一殖民主义输入的 现代 “飞地经济”与资本主义社会以前的传统社会并存的现象美国学者刘易斯(Lewis，1954)提出了由一个弱小的资本主义部门和一个强大的传统部门组成二元经济结构，二元经济发展的核心问题是传统部门的剩余劳动力向现代部门转移的问题。
具体到土地征收制度而言，现行土地征收补偿标准之所以偏低，就在于目前的土地管理法规定，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍但是，每公顷被征用耕地的安置补助费最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍土地征收补偿又是按照被征用土地原来的用途进行补偿，农地转移过程中带来的级差收益全部收归政府或用地单位这是在计划经济体制下实施城乡二元结构、把农民排除在城镇化和工业化进程之外政策的必然选择 从这里可以看出，由于城乡二元结构下采用不同项目和不同用途进行补偿造成了“同地不同价”现象的广泛存在也正是由于《土地管理法》赋予了地方政府低价征用农地、高价卖出的权力，形成了当前土地矛盾和冲突多发的制度根源因此实现土地征收补偿的“同地同价”，无疑是实现城乡一体化的必然选择 2，均衡原则是土地征收补偿必须同地同价的必然要求 均衡性原则(principle0fproportionality)是德国宪法法院在处理实际案件中通过判例法形成并逐步得到广泛承认的一个基本原则其是指国家为实现一定的目的，而采取某种手段或措施，必须符合一定比例即手段和目的之间必须平衡该原则有三大核心内容：其一，适当性原则，即国家所采取的手段必须是可以达到目的的措施；其二，必要性原则，就是在有多种手段可达到目的时，国家应采取对公民权利损害最小者；其三，法益相称原则，国家采取的行政手段和欲实现的目的之间应相对平衡，不能为了实现很小的目的而造成对公民的过大损害。
均衡性原则的本质是行政法院通过对行政行为的均衡性审查，防止行政自由裁量权的滥用，维护行政机关和相对人、公共利益和个人利益之间的平衡当行政决定所要实现的利益和所造成的损害结果之间不相称、失去平衡的情形下，就表明均衡性原则受到违反就土地征收补偿而言，公民的财产权受宪法修正案第22条保障，因此，其征收时应给予补偿具有正当性然而由于国家财政困难及土地补偿费的评定本来即难以尽如人意，所以要使得每个人都对土地征收满意是相当困难的，但也就此引发了诸多矛盾，或有损政府威信及政府与农民的和谐关系，或使得国家基础设施建设迟延，所以，如何实现土地征收补偿制度的均衡性考量就成为土地法制建构的重点 均衡原则和同地同价原则的理论契合点在于，两者都要求在公共利益和个人利益以及欲要实现的利益和所造成的损害结果可能发生冲突时，尽量平衡两者土地征收必然造成财产权的损害，所以土地征收补偿时应当进行“均衡考虑”同地同价原则要求条件基本相同的农用地补偿也应当基本相同，以此消除征地时出现同地不同价造成对农民的损害，充分考虑到了各方利益均衡性的要求均衡原则是土地征收补偿必须同地同价的必然要求 3，公正原则。