第二讲、公共部门及其行为特征 西安交通大学朱正威2002-7-9 一、公共部门的主体——政府 市场制度是建立在交换关系上，公共部门是建立在权威关系之上的公共部门的显著特征在于它拥有对一切人或权利要求的权威，这种权威具有普遍性和唯一性 --政治学家 林德布洛姆 公共部门是指这样一种提供服务和产品的部门，其所提供的服务和产品的范围和种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定的，在民主社会，是由公民的代表来决定的 --经济学家 席克斯 上述定义虽然没有概括公共部门的全部活动，但它揭示了公共部门的关键点：公共部门是公共、政治决定的结果，而不是市场运作的结果 同时，这个定义也说明了，公共部门的主体就是公共权力的代表——政府 1、国家与政府 Ø 政府是国家构成要素之一，而非国家的全部；Ø 国家主权是普遍、广泛、无限制和统一而不可分的，而政府公共权力是有限的，并且通常要在权限或职能上进行具体限度和界定； Ø 国家对于社会生活的重要性高于政府； Ø 国家是特定社会中统治阶级与被统治阶级组成的统一体，而政府却是统治阶级进行阶级统治的组织和工具。
2、政府的特性 Ø 阶级性Ø 公共性Ø 权威性 Ø 整体组织性 Ø 特定的职能规定性 3、现代政府组织和运行的基本原则 Ø 人民主权原则 Ø 有限政府原则 Ø 责任原则 Ø 法治原则 4、政府职能 政府职能是政府在社会中所承担的职责和功能，它反映了政府的实质和活动的内容政府职能的本质上是将统治阶级意志具体化，代表统治阶级实行政治统治和社会管理 政府的一般职能 Ø 维持统治秩序和社会秩序；Ø 调整社会关系和实行社会监督；Ø 对社会经济生活进行控制或施加影响；Ø 管理公共服务事业，发展社会福利；Ø 发展与他国的政治、经济和文化关系；Ø 维护国家主权，保卫国家领土完整，防 止外来威胁、干涉和侵犯 政府职能的二重性 l阶级职能——政治统治职能 l公共职能——社会管理职能 阶级职能与公共职能的联系 Ø 政治统治职能的实施必须以社会管理职能的履行为必要条件 Ø社会管理职能的履行需要政治统治职能的保障 Ø政治统治职能与社会管理职能在一定条件下是可以相互转化的 二、市场机制、市场失灵与政府干预 l 市场经济就是自愿选择产品和服务的机制与系统。
l 经济学家都认为，市场机制是通过市场供需均衡，使资源配置达到最有效益的方法完全竞争市场依据市场机制来决定产品和服务的分配，具有效用最大化的个人和利润最大化的厂商，会经“看不见的手”的运作，产出效益，实现“帕累托最优” 完全竞争市场的前提是六项假设：l第一、经济信息完全和对称；l第二、充分竞争市场；l第三、规模报酬不变或递减；l第四、企业和个人经济活动没有任何外部效应；l第五、交易成本可以忽略不计；l第六、经济当事人完全理性 市场失灵l市场机制无法将社会资源予以有效配置；l市场经济无法解决效率以外的非经济目标 “市场失灵”主要的现象：Ø公共产品的提供缺位；Ø市场经济中的垄断；Ø市场经济的外部性；Ø市场波动与经济的不稳定性；Ø市场经济下的收入不平等 结论：l 自由市场的经济并不像古典经济学家所描绘得那么完美，“看不见的手”的运作并不总是稳定，最有效率的，这就是“市场失败”因此，政府有必要在“看不见的手”不那么有效的场合伸出“看得见的手”，用行政干预帮助市场经济运作得更稳定，更有效率，以弥补市场经济的不足所以，“看不见的手”要想发挥作用，必须借助政府这只“看得见的手” 三、市场经济中的政府职能 l 政府职能的履行是政府配置社会资源的具体体现。
在市场经济条件下，政府与市场是最为基本的两种社会资源配置机制从经济运作的规律来看，社会经济资源的合理配置只能以市场机制为主，政府对于社会经济生活的干预不能取代市场机制，因此，在市场经济条件下，政府职能是有限的，需要进行严格的确定 政府职能的确定大体经历了三个阶段： l1，“守夜人”的小政府阶段l2，积极干预的大政府阶段 l3，政府与市场合作阶段 政府职能可确定为两个基本方面： 第一、是提供制度和规则以保护市场，维持市场的有效运转，包括以立法的方式界定产权，维护市场秩序、保护经济契约的效力等； 第二、是弥补市场的不足，进行纠正性的干预，包括提供公共物品、制约无效率的垄断等 市场经济中的政府的基本角色和职能Ø 提供经济发展的基础结构——制度、规则和框架；Ø 组织各种公共物品和服务的供给；Ø 共有资源和自然资源的保护；Ø 社会冲突的调整和解决；Ø 保护并维持市场竞争；Ø 收入和财产分配的调节；Ø 宏观经济稳定 l 在社会主义市场经济条件下，市场机制将取代政府成为配置社会资源的主要机制，相应地，政府职能本身就面临着转变的问题。
政府职能转变，从某种意义上说就是政府管理社会经济文化事务的范围和具体方式上的转变政府应该根据社会经济文化发展的实际状况，承担自己应该承担的公共事务，而把不应属于自己承担的社会事务交给社会中介组织或者市场承担 l 政府要逐步由直接管理为主转变为间接管理为主，由指挥微观经济活动为主转变为宏观调控活动为主，由行政命令手段为主转变为经济手段和法律手段为主，辅以行政手段，形成“国家调节市场，市场引导企业”的社会经济运行机制通过进一步明晰政企之间的产权关系，政府将逐步退出社会经济的微观管理领域，形成国家与社会之间合理边界和相互关系 在社会主义市场经济条件下的政府职能 1，为社会经济和社会健康、稳定、持续发展提供有效的公共政策； 2，通过财政、金融、货币等宏观经济调控手段调节市场，引导社会经济发展； 3，通过经济立法执法等法律手段规范市场主体的行为，维护市场秩序； 4，扩大政府社会控制和社会服务功能，维持社会秩序，提供社会福利； 5，优化政府本身的管理，实现政府行政的法制化和高效化 需要指出的是，我国的政府职能转变表面上是政府退出社会经济的微观管理领域，但是事实上政府职能转变并不简单等同于政府职能缩减。
一方面，在市场体制尚为发育成熟的条件下，政府从市场的退出是一个渐进的过程政府不仅仍要承担必要的管理职能，同时由于我国市场经济体制的不成熟，政府又必须承担起培育市场的艰巨任务为此政府在转变职能的同时，必须提高其政策能力，通过制定公共政策的途径来培植市场另一方面，政府微观管理的职能取消，但是其宏观调控和社会管理职能必须强化，在计划体制下形成的原有的管理方式以及管理水平远远不能适应市场经济体制的要求，必须按照市场经济的要求加强政府的宏观管理 *、政府失灵 l典型的政府失灵主要有以下类型：l1、成本和收益的分离：过剩和成本提高；l2、政策制定的复杂性和低质量的政策；l3、内部问题；l4、政府组织的低效率；l5、分配不公平；l6、寻租；l7、政策执行的无效率；l8、所有制残缺 四、政府治理工具的选择 政府的治理工具主要有：l1、命令条款l2、财政补贴l3、管制规定l4、征税l5、劝戒l6、权威契约l7、政府与民间订立契约 政府治理工具的选择取决于：Ø资源限制Ø政治压力Ø法律限制Ø失败经验等 。