环境管理体制创新一、环境管理体制的内涵（一）概念环境管理的概念：是现代政府实施公共管理的基本职责之一环境问题的公共性、广泛性和长 远性，决定了环境管理必须是系统化、规范化的统一管理环境管理体制的概念：是指环境管理系统的结构和组成方式，即采用怎样的组织形式以及如何 将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段和方法来实现环境管理的任 务具体地说，环境管理体制是规定中央、地方、部门、企业在环境保护方面的管理范围、权限职 责、利益及其相互关系的准则，其核心是管理机构的设置、各管理机构的职权分配以及各机构 间的相互协调环境管理体制直接影响到管理的效率和效能，在整个环境管理中起着决定性作 用值得注意的是，国外的环境学者在讨论环境管理体制这一问题时往往会考虑社会公众的参与 他们认为，在环境管理体制的结构关系中，除政府行为的管理体制之外，与环境管理有关的所 有社会利益团体的结构关系，或管理行为人的结构关系也是一个很重要的组成部分广义而言，环境管理体制需要建立环境管理行为人的“三元结构”即政府、企业和公众共同管理， 其作用是将环境管理从“政府直控”转变为“社会制衡”的方式从理论上讲，在环境管理中，政府的角色是规制者、监督者和裁判者，企业是实施方和自我管 理方，公众包括市民、学者、媒体和环境社会组织，如非政府组织（NGO），是社会监督者和自 我参与者。
我们所指的环境管理体制只是针对政府内部机构的设置，社会公众的监督参与被视为环境管理 体制的外部作用机制，一般不纳入体制本身的范畴但是，随着公众参与在环境保护中的作用日益明显，我国环境管理体制的内涵必将得到扩展， 社会公众参与监督机制将纳入体制的范畴二）特征环境管理体制的特征：环境管理体制的特征与环境保护的特殊性有关第一，环境保护具有最广泛的代表性环境保护与人们的生活、生产息息相关，每个国民， 不论高低贫富，享受的公共环境服务都是相同的即使与其他政府部门相比，环境保护 部门也是少数几个可以代表全体人民群众利益的部门第二，环境保护具有效益的公共性环境和自然资源基本上属于公共物品，当这些公共物品 的供给稀缺时，就会对国家利益和供给利益造成损害第三，环境保护具有利益的长远性环境保护不仅要考虑当代人的生存、发展、福利和权益， 还要考虑后代人的生存、发展、福利和权益环境管理体制应当具备以下特征：首先，环境管理体制应当是跨行业的，可以根据国家利益决策对其他部门实施有效监督其次，环境行政主管机构必须没有任何自身的利益考虑，保证管理的客观和公正第三，环境行政主管部门必须具备充分的管理权威，保证实现国家的环境保护决策和监督职能。
第四，为了代表国家和人民的利益实施环境保护的公共管理，政府的环境保护决策和监督必须 是高度统一的第五，执行国家的环境保护法律、法规和政策实施环境管理，必须依靠地方政府和其他政府部 门以及社会公众的参与三）环境管理是政府需要强化的基本职能保护生态环境是事关国家利益和安全、保障当代人民和子孙后代生命安全和生存福利、支持社 会经济长期可持续发展的根本大计环境保护是政府的主要职责，是现代政府实施公共管理的基本职能之一二、国外环境管理体制改革的经验从发展阶段来看，国外的环境管理体制大致经历了三个阶段：分散管理、单一管理、综合管理一）主要国家的经验1. 美国：设置区域派出机构，加强环保职能美国环境保护部门是局，是联邦政府的一个部门，在名称上与农业、能源等不同，后者是部 （Department）美国环保局的总部在华盛顿，并在10个大区有派出机构，以加强对地方环境 保护的监督管理2. 德国：权责体系完善，运行机制灵活德国环境行政管理体制的构成主要包括：环境管理的权责体系、环境保护机构设置、环境管理 的运行机制根据法律规定的不同权责体系，德国在联邦、州和地方三个层次设定了相应的组 织机构，同时有相应的运行机制予以保障。
3. 日本：机构逐步升格，职责范围逐步扩大日本环保管理部门也是逐步升格的小泉上台后的新一轮机构改革于2001年1月生效，环境厅 升格为环境省回顾和总结日本环境保护管理体制，如机构设置、职能等的变化，对我国环境 保护管理体制改革有借鉴意义日本环境主管部门的职能变化合并的职能：依照《基本行政改革法》，环境省除继续履行环境厅原来的职责（制定空气、水和 土壤的污染预防条例；保护自然环境，包括国家公园的管理和野生动物的保护）夕卜，还对固体 废弃物实行统一管制公共的职能：环境省还将与其他省一起共同管理某些领域的事务，如促进废物循环利用、二氧 化碳排放方面规定、保护臭氧层、防止海洋污染、化学品生产和检验条例、环境辐射的监测、 通过污水处理系统处理废水、河流和湖泊的保护、森林和绿地的保护等4. 韩国：机构设置完善，实施统一协调职能韩国环境部主要由以下部门组成：环境政策局、自然保护局、空气质量管理局、水质管理局、 给水和污水处理局、废物管理和循环利用局、国际合作办公室、计划和管理办公室、公共信息 办公室、总监察员办公室二）国外环境保护管理体制总体特点环境保护管理范围随着国家的形势变化而逐步变化，职责范围逐步扩大，编制逐步增加。
但是， 环境保护管理机构的主要职能主要是法律法规、标准、规划的制定和实施监督1. 环境保护职能范围不统一2. 对资源环境实现统一管理成为趋势3. 设置跨区域的环境管理机构和协调机构4. 环境保护机构的规格逐步提高5. 提高执法能力建设，强化环境执法三、 中国现行环境管理体制评述及改革要求（一） 现行环境管理体制的特点我国环境管理体制主要由立法监督机关、行政管理机关、司法机关和社会组织四大部分构成 第一，总体上，立法、行政、司法和社会组织在执行环境保护政策中各有其发挥作用的领域 第二，在所有这些力量中，政府行政管理是主要的力量第三，在政府部门之间，环境保护政策的实施职能也根据政策内容不同而采取不同的方式第四，相对政府的作用而言，司法机关和社会团体、公民个人在实施环境保护政策方面力量较 弱，发挥作用的空间比较有限第五，行政资金有限由于环境保护政策比较倚重政府的作为，所以我国环境保护政策需要耗 费较多的财政资源，这与十分有限的财政支持能力形成了突出矛盾二） 现行环境体制存在的主要问题1. 机构规格不相匹配，难以保障参与综合决策2. 部门职责交叉严重，难以统一监管到位3. 综合协调能力不足，难以形成管理合力4. 中央对地方监督制约乏力，难以落实地方政府责任制四、 中国环境管理体制改革的基本方略（一） 基本思路一是按照政企职责分开的原则，转变各级环境保护主管部门的职能。
二是按照政事职责分开的原则，加强环保总局的宏观决策管理职能三是按照调动两个积极性和统一、高效的原则，理顺中央与地方、环保部门与经济部门的关系， 初步建立科学的行政运行规范二） 总体设想中国环境管理体制需要重点从以下五个方面加强改革：新一轮机构改革、完善管理机制、强化法制实施配套经济政策、加强环境执政能力建设以及信 息公开和公众参与第一，环保机构的改革是环境管理体制改革的核心内容应本着“综合决策、执法监督”的基本职能和“国家监察、地方监管、单位负责”的基本原则， 建立高效的管理机构首先，为了加强统一监督管理，避免资源管理部门和环境管理部门之间职能交叉、互相扯 皮的现象，应该将资源管理部门的环保职能分离出来，归环境管理部门统一监管；其次，国家环保总局要加强对区域和地方环保部门的监管和指导，形成区域环境监管体系 和中央一地方半垂直的管理体系；最后，为了落实节能降耗和污染物减排目标的实现，要 将目标分解落实到各企业单位，形成目标责任制第二，机制问题是环境管理体制创新的另一个主要方面环境管理机制包括完善的综合决策机 制、科学的干部绩效考核机制和有效的监督机制第三，法律法规和经济政策是环保部门行使职能的主要依据。
必须通过加强立法，赋予环保部门行政强制权，对违法行为给予严重处罚等措施强化环保 法制除行政手段外，经济手段是环境管理中一种有效的基本措施，但目前中国环境经济 政策尚处于起步阶段为此，要建立和完善配套的经济政策第四，除了具备上述机构、机制、法制保障和经济政策外，还需要全面加强环境执政能力建设， 包括综合决策能力、执法监督能力、应急监测能力、协调管理能力、科学技术能力等五个 方面第五，动员全民投身环境保护事业是环境保护的发展趋势和必由之路必须推进信息公开，及时向社会公布政府负责的环境质量监测信息以及其他相关信息和企 业排污状况；要保障公众的环境权益，包括环境知情权、环境监督权、环境索赔权和环境 议事权，促使政府和企业规范自身的环境行为，使企业采取积极措施尽可能减少环境问题 发生如何完善环境保护管理机制？1. 完善环境与发展综合决策机制1） 在政策制定、规划、管理的各个层次上，加强对环境与发展问题的综合决策2） 各级领导干部和综合决策部门应该认真贯彻实施可持续发展战略，遵循经济、社会与环境 协调发展原则，遵循生态规律和自然规律以及防治结合、综合整治的原则3） 建立健全的环境政策体系、环境法规体系和环境资源管理制度体系。
强化环境资源的考察、 调查、评价、信息、统计、监测、登记许可、现场检查等各种监督管理制度，加强行政监 督管理和执法，从行政管理组织和法律制度上保障综合决策的实施4） 建立完善综合决策的法律保障机制5） 建立完善战略环境影响评价制度环境与发展综合决策的主要途径是实行对重大决策进行 环境影响评价的制度，包括对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济和流域开发计划 进行环境影响评价，在重大决策的研究和论证阶段，进行环境审议2. 建立科学的环保政绩考核机制1） 建立严格的节能减排考核体系2） 将环境监管指标纳入政府政绩考核体系3） 建立以绿色GDP为导向的新的干部政绩考核制度3. 建立和完善环境监督机制1） 健全执法监督2） 强化社会监督。