——从河南种子案谈法院对地 方性法规的审查权：有限司法审查 权案情介绍2003年来，河南洛阳中院法官李慧娟审理了一宗“种子案” 该案中，甲公司（汝阳县种子公司 ）委托乙公司（伊川县种子公 司 ）培育种子，双方约定了数量、质量、价款、交货时间等乙 公司培养完种子后，没有依约将良种卖给甲公司，而是高价卖向 市场，给甲公司造成了经济损失甲公司依法将乙公司告到法院 李慧娟法官作为本案的审判长，在确定乙公司的赔偿基准时， 遇到了法律难题，依据河南人大常委会制定的种子条例，乙公司 应依国家指导价，赔偿甲公司经济损失7万元；依据全国人大常委 会制定的种子法，乙公司依市场自由价，赔偿甲公司经济损失约 70万元2003年5月，洛阳市中级人民法院认定《河南种子条例 》的某项条文与《种子法》相冲突，“自然无效”，因而拒绝适用 该条文，而直接适用了《种子法》判决乙公司赔偿甲公司经济 损失70万元 被告（伊川县种子公司）不服判决，向河南省高级人民法院提 起上诉 轩然大波• “《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《河南省 农作物种子管理条例》作为法律位阶较低的地方性法规，其与《种子 法》相抵触的条（款）自然无效。
洛阳中院的（2003）洛民初字第26号判决书） • 此判决书一出，开始在河南、继而在全国引发轩然大波河南 省人大认为判决书中宣告地方性法规有关内容无效，这种行为的实质 是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查，违背了我国人民代 表大会制度，侵犯了权力机关的职权，是严重违法行为• 10月18日，河南省人大常委会办公厅下发了《关于洛阳市中级 人民法院在民事审判中违法宣告省人大常委会通过的地方性法规有关 内容无效问题的通报》，要求河南省高院对洛阳市中院的“严重违法 行为作出认真、严肃的处理，对直接责任人和主管领导依法作出处理 ”洛阳市中院党组根据要求作出决定，撤销判决书签发人民事庭赵 广云的副庭长职务和李慧娟的审判长职务，免去李慧娟的助理审判员 ，该决定最终未履行虚惊一场• 河南省高级人民法院受理此案后，向最高人民法院进行了 请示• 2004年3月30日，最高人民法院作出《关于河南省汝阳县 种子公司与河南省伊川县种子公司玉米种子代繁合同纠纷一案 请示的答复》，指出《立法法》第七十九条规定：“法律的效 力高于行政法规、地方性法规、规章，行政性法规的效力高于 地方性法规、规章”。
中华人民共和国合同法解释：（一）第 四条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效应当以 全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政性法规为 依据，不得以地方性法规和行政规章为依据根据上述规定 ，人民法院在审理案件过程中，认为地方性法规与法律、行政 法规的规定不一致，应当适用法律、行政法规的相关规定河 南省高级人民法院做出终审判决，维持洛阳市中级人民法院的 原判 下位法败阵• 紧接着的4月1日，河南省第十届人大常 委会第八次会议通过《河南省实施＜中华人 民共和国种子法＞办法》（下称“《办法》” ）• 该《办法》第28条宣布：“本办法自 2004年7月1日起施行，……《河南省农作 物种子管理条例》同时废止在《办法》 中，原《河南种子条例》）第36条“种子的 收购和销售必须严格执行省内统一价格，不 得随意提价”被废止了 引发思考• 2004年5月8日，李慧娟如常回到洛阳市 中级人民法院上班李慧娟事件似乎轻轻划 上了一个句号• 然而事件所涉及到的不仅仅是一个法官 的命运问题，更折射出建设法治中国的许多 新老问题如：人大能否干涉人民法院的独 立审判行为？法官面对法律冲突的抉择时怎 么办，人民法院是否应享有对地方性法规的 审查权？人大能否干涉人民法院的独立审判行为？• 我国现行宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独 立行使审判权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。
”根据有关资料，在洛阳中院对本案进行合议前，该案审判人 员先后收到洛阳市政府、市政法委、主管院长与副院长转来的 批示，以及河南省人大常委会要求省高院对洛阳中院相关责任 人进行严肃处理的意见等，都是对司法独立的挑战 • 根据我国宪法126条和人民法院组织法第17条的规定，法 院是人大体制下的法院，它必须接受人大的监督，向人大报告 工作可是，人大与法院的关系更多地体现在人事安排和法律 实施方面，体现为事后监督和法律监督，而不是事前、事中监 督与个案的具体监督法院与人大的关系不是领导与被领导的 行政隶属关系 • 因此，人民法院接受人大的监督，但人大不得干涉人民法 院的独立审判行为人民法院是否应享有对地方性法规 的审查权？• 我国现行宪法第67条第8项规定，全国人大常 委会享有“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制 定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规 和决议”的职权 • 立法法第88条第2项规定，全国人民代表大会 常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法 规；同时第4项规定，“省、自治区、直辖市的人民 代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的 和批准的不适当的地方性法规”。
• 因此，正是全国人大常委会和省级人大才享有 对地方性法规的审查权，而省级人大常委会和各级 法院都无权直接宣布地方性法规无效 人民法院无权做出宣布地方性法规无效的决定，但具有选择适用更高位阶法律规范文件的职权和责任 • 按照我国立法法第79条第1款的规定：“法律的效力高于行政法 规、地方性法规、规章上文中的《河南省农作物种子管理条例》 属于地方性法规，其法律效力低于作为法律的《种子法》效力• 全国人大常委会法制工作委员会在《关于如何理解和执行法律 若干问题的解答》第18点中指出：“人民法院在审理行政案件的过程 中，如果发现地方性法规与国家最高权力机关制订的法律相抵触， 应当执行国家最高权力机关制定的法律该文件虽然是针对行政诉 讼适用法律的解答，但对本案有借鉴作用何况上文中，最高人民 法院作出的《关于河南省种子代繁合同纠纷一案请示的答复》中也 指出，人民法院在审理案件过程中，认为地方性法规与法律、行政 法规的规定不一致，应当适用法律、行政法规的相关规定• 在我国的司法实践中，曾经不止一次的法律冲突摆在众多的法 官面前，但他们中大多数不得不选择小心翼翼地绕道而行在此案 中，李慧娟法官没有停止审理，她无意中直面了一直没有得到解决 的法律冲突问题，这是一个负责任的法官的做法。
李慧娟法官惹“祸 ”，却引起了热人们对中国是否有司法审查制度以及“李慧娟事件”能 否成为建立中国特色的司法审查体制的契机的法律思考 • 专家学者认为• 清华大学宪法与公民权利中心副主任、北京中孚律师事 务所肖太福律师认为，在目前我国宪法框架和司法体制下， 人民法院没有合宪性审查权是毫无疑问的，但人民法院有无 合法性审查权却是值得深思的当下位法与上位法相抵触时 ，司法审判实践中人民法院可以选择三种方式：• 其一，中止审理，逐级上报，等候裁决• 即先停止案件的审理，逐级将法规抵触的情形报到最高 人民法院，由最高人民法院向全国人大常委会提出立法审查 建议，待全国人大常委会进行审查并明确答复以后，承办法 院按答复意见恢复案件审理这种方式是为我国行政诉讼法 律制度所明示了的，也是宪法和立法法所启引的方式，但是 这种方式会导致诉讼效率特别低下，同时大大增加全国人大 常委会的工作量，使全国人大常委会目不暇接，一个案件审 理下来需要一两年时间其二，直接使用上位法，避开下位法• 即在庭审中可以审理法规冲突问题，由双方展 开辩论，但在判决中直接适用上位法，对相抵触的 下位法不阐述，更不评判。
这种方式就是无声之判 ，是目前司法审判实践中经常使用的，也是许多专 家、学者为承办法官所开的良方，以避开司法审查 的锋芒但是这种方式也有弊端，无法实现法治所 要求的司法公正和司法透明，无法对下位法保护的 一方做出明确的解释和交代，无法让当事人心服口 服，无法制止缠讼和不必要的上诉 其三，审查下位法的效力，适用上位法• 即在判决中明确审查下位法，指出下位法与上 位法相抵触的地方，并根据宪法的精神和立法法的 依据宣称与上位法相抵触的条款无效这种方式是 对双方当事人的一种同等对待，通过解释法理和法 律，明确告诉当事人判决的理由，使当事人心服口 服，息事宁人 • 这种方式就是洛阳市中级人民法院在″洛阳种子 案″中所作的判决我认为，这种判决方式是一种创 新，与宪法和立法法不相违背，是人民法院行使有有 限司法审查权限司法审查权的一种方式什么是有限司法审查权 ？• 有限司法审查权是指我国人民代表大会 制度下人民法院应当享有的对行政法规和地 方法规的合法性进行审查的权力• 由于合宪性审查权在我国法律中明确赋 予给了全国人民代表大会及其常务委员会， 因而，各级人民法院没有合宪性审查权，只 有合法性审查权，即对行政法规和地方法规 是否符合法律的审查权力。
这种只有法规合 法性审查权的司法审查权就是有限司法审查 权有限司法审查权的特点• 由于合宪性审查权在我国法律中明确赋予给了全国人民代 表大会及其常务委员会，因而，各级人民法院没有合宪性审查 权，只有合法性审查权，即对行政法规和地方法规是否符合法 律的审查权力这种只有法规合法性审查权的司法审查权就是 有限司法审查权与完整的司法审查权相比，有限司法审查 权有以下特点：• 1、没有合宪性审查权，只有合法性审查权；2、限于对行政法规和地方法规以及各种规章的合法性进 行审查，没有对法律和宪法进行评判的权力；3、对行政法规和地方法规以及各种规章的合法性所作的 审查和评判，效力只限于具体个案，对其他法院和案件没有必 然的效力；4、限于对与法律相抵触条款的效力作出评判，对整部行 政法规、地方法规或规章的效力不做评判；5、所作评判不是最终的，当事人和制定机关有异议，可 以向全国人民代表大会常务委员会申请对争议中的法律条款做 出最终裁决 我国应建立法院的有限司法审查制 度 • 我国的法律审查机制的缺失要求法院的司法审查而法院也有 进行司法审查的优越性因此我国应通过相关立法来规定法院的有 限司法审查权。
• 从目前我国的法律授予法官的权限来看，法官可以宣布某一具 体行政行为无效，而不能宣布抽象行政行为无效，由此可以推之， 法官也应该无权宣布违反了上位法的某地方法规无效，这超越了现 行体制容许的法官的权力范围但我认为，在此案中，李慧娟法官 并非是一种越权行为，而是实际审判的需要是由审判的本质所决 定的因为审判不但要告诉人们结果，更要告诉人们审判的具体理 由，如果不宣告与上位法相冲突的下位法无效是不完整的宣判或 者直接不作这种宣判也是自欺欺人的如果我们对此案暴露出的问 题视而不见，国家的法制统一和宪法权威将会受到严重影响• 如果法官适用法律时不能有所作为，而全国人大又不去作为， 一些违宪违法的法规就会泛滥成灾，会影响到人们对宪法、法治的 信念，因此建立有限司法审查机制度，规定法院享有有限司法审查 权是十分必要的。