WTO 视野下的碳关税制度分析王海峰 研究员2009 年6 月26 日,美国众议院以微弱多数通过了 ?清洁能源与安全法案?其中,该法案的 ? 碳关税? 条款备受瞩目该法案全文并没有出现碳关税 ( car?bon tariff) 这一名称,而是要求从2020 年起,进口商从未采取减排措施国家进口钢铁、水泥、玻璃、 纸张等高污染产品时必须经由碳交易购买 ? 国际储备配额?( interna?tional reserve allowance) 这种针对外国产品所施加的额外成本,被形象地称为 ? 碳关税?因此, ? 碳关税? 本质上并不是一种关税,而是一种碳税的边境税收调整措施, 其实质是迫使产品进口商承担与本国生产者生产同类产品相同的减排成本, 确保国内生产者与外国生产者承担相同税收的一种措施本文将以WTO 法律制度为视角,来探讨碳关税制度是否符合 WTO 规则及中国的应对战略一、WTO 体制下的碳关税 合法性分析? ?( 一) 一个模糊的概念:碳税能否进行边境税收调整?? 边境税收调整?( border taxadjustment, BTA) ,又称边境调节税, 是一种旨在避免遗漏征税或者双重征税的国内税收措施。
各成员方采取边境税收调整措施必须 符合 WTO 的 制度 设计GATT 边境税收调整工作组在报告中采纳了OECD国家关于边境税调整的定义,即 ? 任何全部或部分采纳目的地原则征税的财政措施, 它使出口产品与那些在国内市场销售的类似国产品相比,能够全部或部 分免除在出口国家征收的税,同时, 进口国对销售给消费者的进口产品,征收与那些类似国产品相似的全部或部分税收?因此,简单地说,边境调节税包括两方面内容: 其一是对本国用于出口的产品免于征收国内税, 其二是对进口到本国的外国商品征收与本国用于国内消费的产品相同的国内税本文讨论的碳关税问题主要是从对进口产品能否征收与国内同类产品相同的国内税角度而言的因此,碳税能否进行边境税收调整是判断碳关税是否符合 WTO 法律制度的首要问题 GATT1947 第 2 条第 2 款明确规定,在遵循国民待遇原则的前提 下, 缔约方可以实施边境税收调整措施,即对 ? 进口的同类产品或用于制造或生产进口产品的全部或部分产品? 随时征收 ? 不得高于且与国内税相当的费用?该条款是一项原则性规定此后, GATT 边境税收调整工作组出具了一份报告,该报告专门对缔约方实施边境税收调整政策的权力作了某些限制性的规定。
该报告在 1970 年 12 月 2 日被全体缔约方大会接受尽管该报告不具有法律拘束力,但是由于该报告内容较明确具体,因此该报告具有较强的权威性, GATT 和 WTO专家组经常引用该报告的相关内容该报告第 14 节对缔约方可以 进行边境调整的税收类别作出了限制: 缔约方可进行边境税收调整的税收只限于间接税, 如消费税 ( spe?cific excise duties) ,销售 税 ( salestaxes) 、级联税 ( cascade taxes) 或增值税 ( the tax on value added) ; 而对直接税则不能进行边境税收调整, 如社会保障税 ( social securitycharges) 、收入所得税 ( payroll tax?es) 等该报告第 15 节进一步指出, 对能源税、资本设备的消费税、用于运输和生产应税货物的辅助材料和服务费用等税收或费用能否进行边境税收调整则存在较大的分歧碳税显然不属于该报告第 14 节中所列的直接税或间接税,对碳税能否进行边境调整,与能源 税一样, 该报告并没有给出一个明确答案GATT 专家组关于 ? 美国超级基金法案? 的裁决, 似乎在某种程度上支持了对碳税可以实施边境税收调整的观点。
美国超级基金法案? 规定,不仅对进口的某些化学原料征税,而且对在生产或加工过程中使用了上述化学原料的进口产品也进行征税欧盟对 ? 美国超级24国际商务国际贸易? 2011年? 第 3 期基金法案? 这一税收措施不满GATT 专家组报告认为,在遵循国民待遇原则的前提下, 如果美国对 某些化学原料在国内销售实行征税, 那么对在制造或加工过程中使用了这些化学原料的进口产品也可 以征收等值的税收该报告似乎支持了产品在生产过程中所征收的碳税也可以进行边境税收调整然而, 本案的专家组对被征税的化学 原料是否必须包含在进口的最终产品中或最终产品是否必须含有被征税的化学原料,以及有关化学原料 在生产过程中已经耗尽但并没有成为最终产品的物理性的构成部分,是否也可以进行边境税收调整并没有作出进一步解释 ?补贴与反补贴措施协议? 的有关规定似乎在这个问题上有所规范补贴与反补贴措施协议? 附 件2 第 1 节明确指出,间接税的出口退税是指将已经征收 ? 生产投入物? 的分期累进间接税予以免征、退补, 并在脚注 61 中对 ? 生产投 入物? 作出解释, 即为了得到出口产品而在生产过程中使用的已合并到最终产品中的原材料、燃料、生 产过程中使用的石油以及催化剂。
由此,可以进行出口退税的是对那些已经转化到最终产品的原材料、燃料、消耗的能源、石油、催化剂 征收的间接税,而对那些没有转化或合并到最终产品中的原材料所征收的间接税是不能进行出口退税的产品在生产过程中所排放的二 氧化碳并没有转化或合并到最终产品中去, 从这个意义上讲, 二氧化碳并不符合 ?补贴与反补贴措施协 议? 关于 ? 生产投入物? 的定义,因此,碳税在出口环节不能进行边境税收调整尽管 ?补贴与反补贴措施协议? 涉及的是出口产品边境税收调整的有关问题, 但从内容相 关性角度而言,这些条款似乎可以适用于进口产品的边境税收调整的有关问题因此, 从对 ?补贴与反 补贴措施协议? 规则的理解而言,WTO成员方只能对进口产品、? 生产投入物? 进行边境税收调整, 而对碳税则不能进行边境税调整值 得重申的是,任何一项 WTO 协议或裁决均没有明文规定禁止碳边境税收调整,因此, 碳关税是否有违 现行WTO 法律制度仍然是一个悬而未决的问题 二) 一根救命稻草:碳关税是否符合WTO 的一般例外条款? 即便碳税不能进行边境税调整, 都无损碳关税制度制定和实施国 ( 一般为被申诉方) 援引 GATT 第 20 条进 行最终 的豁 免辩 护。
GATT 第 20 条规定了 10 项例外事项任何成员方均可以为维护其特定利益, 采取或强化这 10 项措施, 与其所承诺的 WTO 义务相背离,而不构成对 WTO 规则的违反,其中与碳关税相关的是 ( b) 和 ( g) 两项例外规定 1) GATT 第 20 条 ( b) 项规定的是 ? 为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施?这一条 的重点在于实施碳关税是否是 ? 必需?( necessary) 的措施GATT/WTO 审 理过 的多起 案件,曾对? 必需? 进行了深入的解释在泰 国香烟进口限制案 ( 1990) 中,专家组认为只有在没有其他与 GATT规则相一致的替代措施的情况下采 取的行动才属于 ? 必需? 的措施在 2001 年欧盟石棉案中,专家组再次肯定了之前的解释, 认为 ? 必需? 的含义应当是: 没有可以合理期待的与GATT 其他条款不相违背 的替代措施可以说,对国际贸易限制越少,则越易被认定是 ? 必需? 的措施我们认为, 从现实情 况来看, 大气环境是人类和动植物生命与健康的必要因素, 但是,碳关税作为单边国内环境政策中应对气候变化的手段之一,其实施虽然 可以起到减少温室气体排放的效果, 但是也会对国际贸易产生一定程度的限制, 且限制程度的大小取 决于各国的态度,具有随意性和不确定性。
此外,除碳关税制度外,一国尚可实施其他合法有效的措施达到减排的效果,如向发展中国家 转让新能源开发技术、提供资金和服务保障等,因此,碳关税很难被认定为唯一有效的 ? 必需? 的措施 ( 2) GATT 第 20 条 ( g) 项规定的是 ? 与国内限制生产与消费的措施相配合, 为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施?与该豁 免条款相关的将涉及三个问题:一是清洁空气是否属于 ? 可能用竭的天然资源?,二是征收碳关税是否 属于 ? 有关?( relating to)措施,三是 ? 与国内限制生产与消费的措施相配合? 是不是要求符合国民待遇原则 第一,关于清洁空气是否属于? 可能用竭的天然资源? 的问题,WTO专家组在美国汽油标准案中,已给出了肯定的结论专家组认为 清洁空气是可以被耗尽的,为减少消耗清洁空气所采取的措施是符合GATT 第 20 条 ( g) 项规定的 ? 保 护可能用竭的天然资源? 的方式第二,如何理解 ? 有关? 措25国际商务国际贸易? 2011年? 第 3 期施,我们认为,? 有关? 措施的标准比 ? 必需? 措施的标准更为宽松, 因此第 20 条 ( g) 款的适用条 件比 ( b) 款更广泛。
但是,这种? 有关? 措施必须符合措施的 ? 相关性?, 即涉案措施与保护目标之 间存在 ? 实质联系?在美国标准汽油案等一些案例中, 专家组认为假如一项贸易措施的主要目的是保护可能用竭的自然资源,就符合 GATT 第 20条 ( g) 项的例外规定,而 ? 主要目的? 的标准是审查涉案措施与保护目标之间是否存在 ? 实 质联系?因此,实施碳关税是否属于保护清洁空气的 ? 有关措施?,需要WTO 对被诉方有关碳关税的立法目的进行审查关于碳关税的 立法目的无外乎三种情形: 一是基于认识到气候变化的全球性,而防止没有采取碳减排措施的国家危及 他国生态环境的态势蔓延; 二是不满于部分发展中国家国内环境立法的薄弱, 而迫使这些国家加强立法并承担更多的减排义务;三是发达 国家所普遍担心的因征收碳税而使国内产品与没有征收碳税的外国进口产品相比, 在国内市场丧失价格 优势我们认为, 第一种立法目的比较符合保护清洁空气是征收碳关税的 ? 主要目的? 这一标准,而第二种及第三种立法目的均不符合这 一标准, 因此,基于第二种及第三种立法目的的碳关税立法不能满足GATT 第 20条 ( g) 项的豁免条件第三,? 与国内限制生产与消 费的措施相配合? 并不要求 ? 完全一样地对待? 进口产品和国内产品, 而是要求被诉方在国内同类产 品的生产或消费环节中也施加了类似于碳关税的或促进碳减排的措施。
因而即使相较于被诉方的国内产品,进口产品的销售有被过多限制, 但被诉方只要对国内产品施加 了碳税、排放交易体系等任一措施, 就满足了 ? 与国内限制生产与消费的措施相配合? 这一标准 此 外,被 申 诉 方 若 要 援 引GATT 第 20 条进行豁免辩护,还必须证明其对碳关税的实施符合了GATT 第 20 条前言部分的要求, 即 ? 对情况相同的各国,实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇, 或构成对国际贸易的变相限 制?也就是说,碳关税的实施必须遵守非歧视原则和自由贸易原则, 否则,便不符合 GATT 第 20条的豁免条件 正如 WTO 总干事拉米在接受?费加罗报? 采访时表示,世贸组织就征收碳关税这个问题目前既没 有开绿灯也不是亮红灯WTO 在这个问题上的暧昧态度,意味着这将是一场旷日持久的争议二、对碳关税立法的质疑?? ? 以 ?清洁能源与安全法案?和 ?利伯曼? 沃纳法案? 为例?? 美国 ?清洁能源与安全法案?是美国有关碳关税的最新立法, 但是, 由于该法案对于碳关税的规定过于简单,因此, 从实务操作角度 而言,?清洁能源与安全法案? 的未来实施将要借助于 2008 年 ?利伯曼? 沃纳法案? 中有关碳关税的具体规定。
因此, 本文将综合两个 法案的内容, 剖析美国的碳关税条款及其对WTO 法律制度的挑战 一) 对美国国内生产商:以 减少 ? 碳泄漏? 为由进行制度设计?清洁能源与安全法案? 首先确认了 ? 碳泄漏? ( carbon leakage)的事实, 即由于美国实。