中国行政史中国行政史第九讲第九讲 文文 官官 制制 度度 一、文官的构成与等级制度一、文官的构成与等级制度 文官制度是中国传统行政制度的重要构成部文官制度是中国传统行政制度的重要构成部分，也是中国传统行政制度高度发达的主要标志，分，也是中国传统行政制度高度发达的主要标志，几乎成为中国传统行政制度的象征几乎成为中国传统行政制度的象征 文官是一个庞杂的等级森严的队伍在文官文官是一个庞杂的等级森严的队伍在文官制度中具有实际意义的，是职事官、散官、勋官、制度中具有实际意义的，是职事官、散官、勋官、加官及爵号加官及爵号 职事官，担任实际职务的文官职事官，担任实际职务的文官 散官，有官品而无实际职务的官员，具有荣誉性散官，有官品而无实际职务的官员，具有荣誉性 勋官，这是典型的荣誉称号勋官，这是典型的荣誉称号 加官，即在原有的官职之外，加上其他官衔，以加官，即在原有的官职之外，加上其他官衔，以获得特殊的权力获得特殊的权力 封爵制度，按一定标准授给功臣以爵位，以示酬封爵制度，按一定标准授给功臣以爵位，以示酬劳 庞大的官僚队伍是有等级的庞大的官僚队伍是有等级的。
九命制是先秦的制度，在诸侯、卿大夫中分九等九命制是先秦的制度，在诸侯、卿大夫中分九等 粟石品级制，用谷粟的容量单位粟石品级制，用谷粟的容量单位“石石”，作为官，作为官品的名称，用石数多少决定官品的高低，这一官品的名称，用石数多少决定官品的高低，这一官品制是从汉代开始的品制是从汉代开始的 品石混合制，从粟石品级制向九品制的过渡品石混合制，从粟石品级制向九品制的过渡 九品制，传统文官制度中基本的官员制度，自一九品制，传统文官制度中基本的官员制度，自一品至九品，共九等品至九品，共九等 传统文官制度中诸如职务、品级、官阶、勋号、传统文官制度中诸如职务、品级、官阶、勋号、加官、封爵、赏赐、差遣等，都是可以用于区分加官、封爵、赏赐、差遣等，都是可以用于区分文官的等级的所有职事官制度、散官制度、勋文官的等级的所有职事官制度、散官制度、勋官制度、爵位制度等，既是人事行政的手段，又官制度、爵位制度等，既是人事行政的手段，又是一种激励机制，在便于管理的同时，给文官队是一种激励机制，在便于管理的同时，给文官队伍以激励，以使之忠君、勤政、有序，并享受相伍以激励，以使之忠君、勤政、有序，并享受相应待遇和特权。
应待遇和特权 二、文官选拔制度二、文官选拔制度 中国传统政府在行政实践中，发明和创设了中国传统政府在行政实践中，发明和创设了一系列的文官选拔制度，其主体制度先后有察举一系列的文官选拔制度，其主体制度先后有察举制、九品中正制、科举制制、九品中正制、科举制; ;作为补充，还有征辟制、作为补充，还有征辟制、恩荫制、赀纳制等恩荫制、赀纳制等 1 1、从世卿制到官僚制、从世卿制到官僚制 中国传统文官制度出现以前，三代的官吏制中国传统文官制度出现以前，三代的官吏制度是一种建立在分封基础上的世卿制也就是说，度是一种建立在分封基础上的世卿制也就是说，自天子和诸侯以下各官都是世袭的，他们是依血自天子和诸侯以下各官都是世袭的，他们是依血缘关系被分封为官缘关系被分封为官( (卿卿) )，并世代享有卿的地位和，并世代享有卿的地位和特权，国王和诸侯也无权将他们免职特权，国王和诸侯也无权将他们免职 各诸侯不再听命于周天子而各自为政并相互兼并，各诸侯不再听命于周天子而各自为政并相互兼并，形成割据小国形成割据小国 处于贵族低层的士开始崛起，充当诸侯、大夫、处于贵族低层的士开始崛起，充当诸侯、大夫、卿的谋士和家臣，帮助他们管理政务，指挥战争。
卿的谋士和家臣，帮助他们管理政务，指挥战争这些人地位和职务的升降，在于对其君主的贡献，这些人地位和职务的升降，在于对其君主的贡献，并因贡献而得到俸禄，并因贡献而得到俸禄， 战国时期的变法则用彻底打破了不适应时代需要战国时期的变法则用彻底打破了不适应时代需要的世卿制的世卿制由以世袭为原则的世卿制，到以贤能为原则的任由以世袭为原则的世卿制，到以贤能为原则的任命制，标志着官僚制的形成命制，标志着官僚制的形成; ;而文武分职制度的实而文武分职制度的实行，则使得文武成为公共行政的职业队伍，在此行，则使得文武成为公共行政的职业队伍，在此基础上形成了发达的文官制度基础上形成了发达的文官制度 2 2、征举制、征举制所谓征举，就是征招和保举由君主或以其政策所谓征举，就是征招和保举由君主或以其政策或实际行动，或以其文告，表达征用贤能之士的或实际行动，或以其文告，表达征用贤能之士的愿望，在这种情况下，有军功者或知识分子愿望，在这种情况下，有军功者或知识分子( (士士) )，便争向投奔，经人推荐，保举，从而被任命为，便争向投奔，经人推荐，保举，从而被任命为官 征举制最大的不足是缺乏标准，而且也没有明确征举制最大的不足是缺乏标准，而且也没有明确责任。
仅泛泛征求责任仅泛泛征求““贤士大夫贤士大夫””，使人难有把握，使人难有把握的尺度；没有明确这些的尺度；没有明确这些““贤士大夫贤士大夫””由谁负责发由谁负责发现、评议、保举，就无法具体落实现、评议、保举，就无法具体落实 3 3、察举制、察举制 察举制是中国传统官僚制度确立后形成的第一个察举制是中国传统官僚制度确立后形成的第一个较稳定的文官选拔制度盛行于两汉，衰于魏较稳定的文官选拔制度盛行于两汉，衰于魏 皇帝下诏令并列出举荐科目皇帝下诏令并列出举荐科目; ;官员按科目要求发现、官员按科目要求发现、考察人才并加以推荐；被推荐的可以是低级官吏，考察人才并加以推荐；被推荐的可以是低级官吏，亦可以是平民百姓，一经荐举，即按要求送京师亦可以是平民百姓，一经荐举，即按要求送京师接受皇帝或受皇帝委托的丞相、御史、九卿的策接受皇帝或受皇帝委托的丞相、御史、九卿的策试；根据策试成绩高下分别授官或提升；当察举试；根据策试成绩高下分别授官或提升；当察举而不察举以失职论，察举不当者连坐而不察举以失职论，察举不当者连坐 岁举主要科目是孝廉和茂才岁举主要科目是孝廉和茂才( (季才季才) )科特举是皇帝诏令时规定察举的名目，科目有贤良特举是皇帝诏令时规定察举的名目，科目有贤良方正、贤良文学、能言极谏、明经、明法、敦厚、方正、贤良文学、能言极谏、明经、明法、敦厚、尤异、阴阳等。
尤异、阴阳等 察举制从制度上讲，是比较严慎的，不仅有科目、察举制从制度上讲，是比较严慎的，不仅有科目、考察、评议，而且有考试、连坐制度但主要缺考察、评议，而且有考试、连坐制度但主要缺陷是标准还比较笼统，考试也不够严密，给营私陷是标准还比较笼统，考试也不够严密，给营私舞弊者以可乘之机舞弊者以可乘之机 民间流传民间流传 ““举秀才，不知书举秀才，不知书; ; 察孝廉，父别居察孝廉，父别居; ;寒素清白浊如泥，高策良将祛如鸡寒素清白浊如泥，高策良将祛如鸡 4 4、九品中正制、九品中正制 基本内容是基本内容是: :由中央现任官员中由中央现任官员中““贤有识鉴贤有识鉴””者，者，出任本籍州、郡的出任本籍州、郡的““中正中正””，中正的职责是根据，中正的职责是根据出身、才、德等标准，将辖区内的人才经过品评，出身、才、德等标准，将辖区内的人才经过品评，分为九品，然后由小中正报大中正核实，大中正分为九品，然后由小中正报大中正核实，大中正上报司徒核定，最后交尚书吏部选用上报司徒核定，最后交尚书吏部选用 与察举制相比，九品中正制赋予中正官权力过大，与察举制相比，九品中正制赋予中正官权力过大，中央政府甚至不对所举人进行考试，任用官员全中央政府甚至不对所举人进行考试，任用官员全凭中正的品评。
凭中正的品评 5 5、科举制、科举制科举制度是中国传统社会选拔文官的主要途径，科举制度是中国传统社会选拔文官的主要途径，是知识分子跻身官场的主要阶梯自隋创立、唐是知识分子跻身官场的主要阶梯自隋创立、唐代定制，经两宋加以完善，明清推向顶峰，相延代定制，经两宋加以完善，明清推向顶峰，相延达达13001300余年 科举制度就其实质言，是知识分子可以不经由荐科举制度就其实质言，是知识分子可以不经由荐举，自愿报名考试，经不同科目和不同级别的考举，自愿报名考试，经不同科目和不同级别的考试，由主管机构根据考试成绩，从中择优录取，试，由主管机构根据考试成绩，从中择优录取，并根据各级考试中的等差名次，授以不同层次的并根据各级考试中的等差名次，授以不同层次的官职 其一，科举名目，即常科、制科、武举其一，科举名目，即常科、制科、武举 其二，考试内容其二，考试内容 科举制的核心是考试，考试内科举制的核心是考试，考试内容不仅关系到行政官员的素质，也影响着国家教容不仅关系到行政官员的素质，也影响着国家教育乃至整个社会风尚育乃至整个社会风尚其三，考生来源与考试程序其三，考生来源与考试程序 其四，考试规则其四，考试规则。
包括对主考官的选用和监督、包括对主考官的选用和监督、复试制度、糊名和誉录制度、考试纪律、复查试复试制度、糊名和誉录制度、考试纪律、复查试卷等等 其五，录取与授官其五，录取与授官 科举制度在其存在的科举制度在其存在的13001300余年里，其影响远远超余年里，其影响远远超出了文官选拔制度的范畴，不仅对公共行政的制出了文官选拔制度的范畴，不仅对公共行政的制度建设，行政运作，而且对扩大政治基础，确保度建设，行政运作，而且对扩大政治基础，确保政治稳定，起到了特殊的、无可替代的作用但政治稳定，起到了特殊的、无可替代的作用但科举制度走向严密的过程，也是它逐渐僵化和衰科举制度走向严密的过程，也是它逐渐僵化和衰亡的过程特别是八股取士，当面对西方列强的亡的过程特别是八股取士，当面对西方列强的挑战时，其回应就显得十分苍白无力挑战时，其回应就显得十分苍白无力 6 6、其他、其他 征辟制度征辟制度，皇帝和政府主要长官聘纳臣僚属员皇帝和政府主要长官聘纳臣僚属员保举制度，具有一定官位或资格的人向有用人权保举制度，具有一定官位或资格的人向有用人权的机构或人员推荐人员任职的机构或人员推荐人员任职 荫子制，一定品级和爵位的官员及官爵和功劳可荫子制，一定品级和爵位的官员及官爵和功劳可以为其子孙补选官位的特权制度以为其子孙补选官位的特权制度。
中国传统社会的文官选拔制度，基本上可分中国传统社会的文官选拔制度，基本上可分为两种，一是荐举制，二是科举制荐举制的实为两种，一是荐举制，二是科举制荐举制的实质是质是““朝中有人好做官朝中有人好做官””; ;科举制的实质是公平竞科举制的实质是公平竞争，择优录用所以科举制与荐举制相比，是历争，择优录用所以科举制与荐举制相比，是历史的一大进步但科举制一旦被当权者作为维系史的一大进步但科举制一旦被当权者作为维系专制统治的工具，就开始走向僵化，尤其是以八专制统治的工具，就开始走向僵化，尤其是以八股取士，驱使士人埋头经书，钻研股取士，驱使士人埋头经书，钻研““无用之学无用之学””，不能适应时代变革的需要同时也要看到，从，不能适应时代变革的需要同时也要看到，从当权者的意愿来看，历朝历代都是强调要选贤任当权者的意愿来看，历朝历代都是强调要选贤任能，德才兼备，所以无论是荐举制还是科举制，能，德才兼备，所以无论是荐举制还是科举制，都体现了传统社会都体现了传统社会““精英治国精英治国””的思想文官队的思想文官队伍的组成，主体是社会精英分子，素质是比较高伍的组成，主体是社会精英分子，素质是比较高的，甚至一些功臣武将，虽战功赫赫，也不任用的，甚至一些功臣武将，虽战功赫赫，也不任用为行政官员，从这一点上说，中国传统社会的行为行政官员，从这一点上说，中国传统社会的行政管理，是十分成功的。
政管理，是十分成功的 三、文官任用制度三、文官任用制度1 1．任用方法．任用方法 2 2．任用程序．任用程序3 3．任用限制．任用限制 传传统统文文官官任任用用制制度度，，是是典典型型的的品品位位制制这这种种品品位位制制利利于于养养成成文文官官的的名名器器意意识识和和荣荣誉誉感感; ;看看重重人人的的出出身身( (如如科科举举品品位位制制重重等等级级、、位位序序) )、、资资历历，，有有利利于于培培养养自自尊尊心心; ;可可以以较较好好地地发发挥挥以以臂臂使使指指之之效效但但最最大大问问题题是是文文官官一一经经任任用用，，以以后后即即可可随随为为官官年年资资而而晋晋升升，，遂遂导导致致两两种种后后果果: :一一是是未未必必具具有有其其所所晋晋升升品品位之才学，二是造成人浮于事，冗官成灭位之才学，二是造成人浮于事，冗官成灭 四、文官考核制度四、文官考核制度春秋战国时期，以上计为主要形式的考核制度春秋战国时期，以上计为主要形式的考核制度 汉代文官考核制度已系统建立汉代文官考核制度已系统建立 真正建立完备的考核制度，是从唐代开始的真正建立完备的考核制度，是从唐代开始的。
历代考核，以文官事务管理机关主管文官考核；历代考核，以文官事务管理机关主管文官考核；考核有一定时限；考核有一定时限；考核对象是从宰相到佐吏；考核对象是从宰相到佐吏；考核标准是德才两方面，但执行中注重年资；考核标准是德才两方面，但执行中注重年资；考考核核有有一一定定的的程程序序，，由由本本人人自自我我鉴鉴定定、、部部门门长长官官写评语、上级长官复核，中央主管部门评定；写评语、上级长官复核，中央主管部门评定；考考核核评评定定等等级级，，根根据据等等级级以以定定奖奖惩惩，，奖奖一一般般是是升升迁迁、、加加俸俸、、晋晋级级，，惩惩一一般般是是罚罚俸俸、、降降级级、、降降职职、、革职休致等革职休致等 五、文官俸禄制度五、文官俸禄制度 传统社会官僚制的特点是官僚和国家（皇帝）之传统社会官僚制的特点是官僚和国家（皇帝）之间，实质是雇拥关系，因此，官僚在其任职期间，间，实质是雇拥关系，因此，官僚在其任职期间，国家要为其提供报酬，这就是俸禄国家要为其提供报酬，这就是俸禄 六、文官休致制度六、文官休致制度休假制度和退休制度的合称，清代休致则专指退休假制度和退休制度的合称，清代休致则专指退休这属于文官的一种权力，但有时也是一种义休。
这属于文官的一种权力，但有时也是一种义务（如退休）务（如退休） 中国传统社会自汉代开始，就建立了以品位中国传统社会自汉代开始，就建立了以品位制为特征，选拔、任用、考核、奖惩、退休系统制为特征，选拔、任用、考核、奖惩、退休系统完备的文官制度尤其是自隋唐以降，以公平择完备的文官制度尤其是自隋唐以降，以公平择优的科举考试来选拔文官，以德才两方面定期予优的科举考试来选拔文官，以德才两方面定期予以考课，从而保证了一支具有较高素质、升降有以考课，从而保证了一支具有较高素质、升降有序的文官队伍，这是中国传统行政制度的重大创序的文官队伍，这是中国传统行政制度的重大创造，对人类公共行政制度的发展，做出了历史性造，对人类公共行政制度的发展，做出了历史性贡献但是，在缺乏外部监督的政治生态环境中，贡献但是，在缺乏外部监督的政治生态环境中，庞大的官僚队伍，耗费了大量国民财富，公共行庞大的官僚队伍，耗费了大量国民财富，公共行政始终是在沉重的负荷中运作的政始终是在沉重的负荷中运作的。