我国全民健身治理历程及转型路径研究 郇昌店 易剑东 童建红摘 要：对我国全民健身管理历程进行了梳理与概括，主要经历了“全民健身管理的司局级阶段（1949—1995年）—全民健身管理的部委阶段（1995—2014年） —2014年后的“国家战略阶段”3个阶段在分析各个阶段的管理特征后，提出全民健身治理转型路径： 1）发挥全民健身对产业发展的支持作用 ；2）强化多元主体参与的整体性治理格局 ；3）实现治理体系现代化 ；4）培育基层全民健身治理主体 ；5）实现评估理念和方式的转变Key：全民健身；治理历程；管理；治理转型；产业效应；转型路径；体系现代化：G 80-051 学科代码：040301 ：AAbstract：This paper makes analysis on the course of China's national fitness management，including national fitness management departments（1949-1995）， national fitness management ministries （1995-2014），and national strategy after 2014.After analyzing the management characteristics of each stage，the national fitness governance transformation path is put forward：1） to Ggive full play to the support role of national fitness in industrial development，2） Sto strengthen the overall governance pattern of multi subject participation，3） Mto modernize the governance system，4） to cCultivate the main body of the grassroots national fitness governance，and 5） Ato achieve the change in assessment concepts and methods.Keywords：national fitness； governance process； management； governance transformation； industrial effect； tran-sformation path； modernization of the system1 我国全民健身管理的历程概览尽管“全民健身”这一术语直到1995年《全民健身计划纲要》颁布后才获得正式的政策指称，距今仅有20余年历史；但如抛却语汇表述方面的争议，从群众参与多元化的体育活动实践来看，中华人民共和国成立以来的群众性体育管理都应纳入宽泛的全民健身管理范畴。
全民健身管理分期的判断标准，分为内外2个层面从内部来看，基于国家的组织设置、资源注入和制度保障；外部则体现在与竞技体育地位的相互比较基于此，本研究将中华人民共和国成立以来全民健身管理划分为：1949—1995年的“司局战略阶段”、1996—2014年“部委战略阶段”、2015年后的“国家战略阶段”，如图1所示可以看出，我国群众体育管理中，管理主體层次逐渐提升，涉及的政府机构也逐渐增多，从而展示了全民健身的重要地位与独特价值，更凸显了我国战略层面的转换尤其是国家战略层面下，全民健身的领导主体变成国务院，国务院相关部委成为全民健身的责任主体，对我国全民健身的发展，具有至关重要的作用与意义1.1 1949—1995年：全民健身管理的司局战略阶段中华人民共和国成立初期，群众体育优先发展的定位彰显了国家对群众健康和国家安全的重视中华人民共和国成立初期，国家对竞技体育究竟服务“少数人还是多数人”的认识模糊，使得明确“服务大众”的群众体育事业获得了优先关注1949年的人民政治协商会议通过的《共同纲领》提出“提倡国民体育”，为当时我国体育事业发展指明了方向1952年，中华全国体育总会成立，并提出了体育工作的方针，即在现有基础上，从实际出发，促使体育运动普及化、经常化，积极发展体育运动，增强人民体质，为加强生产建设，加强国防建设而服务。
为推动全民体育的普及化和经常化，国家无论从主管部门还是制度建设层面均做出了突出工作全国体育事业的主要精力放在了群众体育方面1954年，中央批复《关于加强人民体育运动的报告》中再次明确了体育改善人民健康状况、增强人民体质的战略价值，并形成了对群众体育发展极为重要的政策文件《关于加强人民体育运动工作的指示》，对体育工作的重要性做了重要指示并强调要加强对体育工作的领导，要求各地结合实际情况，推动各有关部门共同努力，使群众性体育开展起来同年，原国家体委第一次公布了《准备劳动与卫国》体育制度暂行条例，极大地推动了群众体育的发展据1955年不完全统计，全国有187所中等以上的学校实行劳卫制一级，参加锻炼的学生达到12万7 000人，劳卫制预备级在2 300所学校中推行，有115万9 000人参与锻炼[1]受竞技体育发展诉求的影响，群众体育优先发展的定位出现松动尽管1958年中华全国体育总会制定的未来10年发展规划中，依旧提出“普及与提高相结合”政策，但受制于当时的经济社会条件，体育发展的重点侧重于“提高”1961年12月的全国体育工作会议提出，当前体育工作的重点应当放在运动训练工作上，并对群众体育活动的规模、运动量、运动竞赛的次数，根据不同情况分别加以适当的控制。
由此可见，群众体育优先发展的定位有所改变，竞技体育优先发展开始启动[2]群众体育与竞技体育不同的治理思路，最终形成了该阶段“上下分离”的格局种种现象表明“普及”（群体）与“提高（竞体）”已开始分离所谓体育发展中的上下分离，即竞技体育主要由国家体委和省体委负责，而群众体育由省以下体委负责，竞技体育管理层级较高，群众体育管理层级较低，形成了省以上体委侧重抓“提高”，省以下体委主要抓“普及”[3]的格局，县、乡、村成为发展群众体育的责任主体[4]，如图2所示体育管理上下分离，群众体育低位运行的格局，持续了较长时间1978年开始，《关于做好县的体育工作的意见》《关于进一步加强群众体育工作的意见》等文件相继下发，进一步强化了群众体育管理的低层位运行状况尤其是1979年中国恢复了国际奥委会的合法席位，短时期内快速提高竞技体育成绩、扩大国家影响成为体育的重要价值导向，并据此开始强化竞技体育优先发展战略，导致群众体育发展缓慢[5]统计显示，七五、八五期间，国家投入竞技体育的经费每年超过20亿元，而群众体育投入数额较小1996年统计数据显示，全国体育系统经费为28亿4 100万元，仅占国内生产总值的0.041%，其中大量投入竞技体育领域。
该阶段，群众体育事业发展的主要领导机构是国家体委（国家体育总局）群体司，主要责任主体是各市（县、区）体委，同时附带中华全国体育总会及其所属系统群众体育管理资源汇集，社会动员、横向协调等能力不足，群众体育管理成效不明显1990年亚运会后，熊斗寅建议由全国体育总会专管群体工作，在各县市设分会，按照产业和社会组织建构网络等，推动群众体育与竞技体育协调发展等[6]，但这种“分化治理、强化社会组织”的战略构想，与当时的社会环境实际不相符群众体育管理的司局战略阶段，表现出普及水平不高、短暂性优先、长期基层治理的特征由于体育财政投入不足，人均体育经费较少，群众体育发展所需的物质基础薄弱，导致该阶段群众体育治理成效不显著1.2 1995—2014年：全民健身管理的部委战略阶段群众体育的长期低位运行，形成与人民群众不断增长的体育需求之间的矛盾，国家开始推动群众体育与竞技体育的协调发展1995年6月20日，国务院发布《全民健身计划纲要》，启动了国家体育总局负责组织实施群众体育工作的格局《全民健身计划纲要》的颁布使得群众体育在国家治理过程中的地位得以提高1997年，国家体育总局下发《运动项目管理中心工作规范暂行规定》，体现了国家体育总局通过运动项目管理中心的相关技术、设施和人力资源优势，通过不断渗透和传播运动项目文化，引导群众性体育活动开展的思路。
在国务院的推动下，全民健身治理开始进入国家体育总局战略阶段全民健身纳入国家体育总局层面统筹协调后，能够调动体育系统整体力量发展全民健身工作进入部委战略阶段的全民健身事业，体现出制度化特征国务院、国家体育总局（国家体委）相继发布了多项措施，推动了全民健身事业的持续发展，见表1在各项政策的协调推动下，群众体育与竞技体育的关系得以重新调整，二者协调发展的态势逐渐确立尤其获得北京奥运会举办权后，备战奥运的同时也积极发展群众体育事业，凸显政府的公共服务职能2006年，在全国试点推行的“农民体育健身工程”和“全民健身与奥运同行”为主题的全国学校体育场馆向社会开放等举措，推动了全民健身服务的落地并增强了其可操作性2007年，国家体育总局发布《关于开展“全民健身与奥运同行”健身大讲堂——社区行活动的通知》（体群字[2007]79号），推动全民健身与竞技体育在社区中的结合2008年7月，北京奥运会举办在即，国家体育总局发布《关于继续深入开展全民健身与奥运同行活动的通知》，要求各级体育部门和行业体协广泛深入开展“全民健身与奥运同行”活动，在广大人民群众中进一步掀起体育健身的热潮2012年，“全民健身与奥运同行”青少年夏令营系列活动启动，通过互动娱乐，引导青少年及其家庭积极参加身心锻炼。
2009年10月1日，《全民健身条例》施行，且每年8月8日确定为“全民健身日”，全民健身获得了更高的社会地位2011年，国务院下发《全民健身计划（2011—2015年）》，全民健身得到更高层面的重视此时，涉及全民健身工作的27个中央部委及其纵向条线被相继纳入，全民健身发展走向新的高度全民健身治理的部委战略阶段，表现出系统化制度建设的形成；全民健身治理的法制化不断加强；全民健身治理的协调行为起步该阶段，全民健身的制度建设成效斐然，体育设施、组织建设和服务购买等方面的制度创新渐次出现国家层面的《全民健身条例》和地方省市《全民健身条例》的颁布，促進了地方政府对全民健身的投入在大群体格局的打造进程中，全民健身协同治理渐次推进，但仍需深度合作，多部门协同发展，需要更高层面的发展格局推动1.3 2015年以来，健康整合导向的国家战略阶段全民健身治理的战略升级，源于国家对其在实现健康中国中的全新定位，《“健康中国2030”规划纲要》第6章中提出“完善全民健身公共服务体系”和“广泛开展全民健身运动”当前，健康中国建设是全面提升中华民族健康素质、实现人民健康与经济社会协调发展的国家战略，指引着我国未来15年的发展方向[7]。
体育运动能够较好地降低相关慢性病的发病率，延缓人体衰老的时间，最大程度上减少医疗开支，提升国民的幸福指数有鉴于此，在国家实现小康社会的重要关口、在实现两个100年伟大目标的进程中，及时提升全民健身的战略定位，最大化发挥全民健身的健康维护价值，无疑具有重要的战略意义与价值[8]在健康中国建设进程中全民健身公共服务体系，不仅表现在对外部的宣传、卫生计生、文化、教育、民政、养老、残联、旅游等部门工作的整合，更表现在对体育系统内部，如体育产业、政策工具、基层功能和评估考核等方面的整合全民健身公共服务体系的外部整合主要表现在各部门任务中目标的一致性、措施的协调性和执行的全面性；内部整合则是如何更好地优化体育系统的力量，服务于全民健身运动的健康价值的实现2 全民健。