市管县体制存在的若干问题与对策研究楚国良（湘潭市委党校411100）“市管县”暴露的问题和“省管县”体制的优势1980年代初期，市管县体制Z所以得到普遍推行，在一定程度上反映了当时城乡发展的特殊要求和体制转轨初期的特点一方面，农村经济改革使原本隐性 的农村剩余劳动力显性化，需要转移出来，乡镇企业的发展也需要来自城市的技 术、人才、设备和资本方面的支持；另一方面，城市产业的发展由于受行政区域 的限制，缺乏相应的原材料、资源和更广泛的商品消费市场因而，在体制转轨 的初期，只能依靠行政体制改革来满足城乡互补、共同发展的要求但是，随着市场经济的深入发展，社会主义新农村建设的推进，特别是县域经济的杲军突起, “市管县”体制逐步失去了当初的功效，反而成为束缚县域经济发展的体制性因索市管县体制束缚了县域经济的发展“县”在中国是农村经济的组织者、管理者和调节者，也是国家政治行为和经济发展的聚结点解决“三农”问题必须首先強县，因为县域经济是中国社会 经济的基层单-元当前，制约县域经济发展的一•个主要的体制障碍是行政管理体 制僵化，这主要体现在行政管理层级过多，“市管县”体制效率较低，上级政府 对县级政府的职权干涉太多，没有真止发挥县级政府在县域经济发展中的作用。
在市管县体制下，城乡的资源不是依据市场的原则来配置，I佃是以人为的行政力 量来分配，自然会进一步侵害县及农村地区的利益，从而形成所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”的局面由于“市管县”体制有着明显的倾向性，它主 要是为市里服务的，因而它阻碍着县域经济的发展地级城市无法带动所辖县市的经济发展市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，但 是，许多城市由于综合经济实力不强，集聚和辐射能力较弱，根本发挥不出这一 作用，形成“小马拉大车”现象除省会城市和一•些中等发达城市带动力量较强 外，-•些工业基础薄弱和由县级升为地级规格的城市就很难冇力量來带动县乡的 发展，更无法带动周边地区的经济发展这些地级市与县?市？同处发展初始阶段, 根本没冇能力带动周边县区，中西部地区问题更为严重三）市管县体制增加了行政管理层次和成本实行市管县体制之前，行政层级主要由中央一省一县?市?一乡？镇？四级组 成，省县之间的地区行署只是省级派岀的虚级建制市管县?市?后，省县之间的 层次由虚变实，行政层次主要由中央一省一地级市一县?市?一乡？镇?五级组成, 这在中国丿力史上从未冇过秦汉以来，中国多级制?超过三级以上的年限仅冇3 5 0年，占所有年份的1 6. 5%。
世界上大多数国家或地区的行政区划实行二 级制或三级制，很少四级制大量的理论研究成果表明，行政组织每多出一个层 次，信息的失真率就会成倍增加市管县体制的设计，人为地制造出一个中间层 级，省县Z间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，这在信息网络高度发达和交 通十分便利的今天更是不合时宜随着生产力的不断发展和我国行政审批制度等 改革的推进，地级市的负面作用越来越显现出来一个地区的区划层次过多、规 模过小，造成机构臃肿、人浮于事、效率低下、成木过高的问题，最终使区域经 济发展活力不足同时，过多的行政层级与城市化和新型工业化的发展越来越不 适应城镇同构、重复建设的弊端愈演愈烈四）市管县体制造成了城乡利益分配的不均衡由于城市面临的是城市管理，与农村政府所面临的公共事务有很大的不同， 所以世界性的惯例是城乡分治，城市自己组织政府，实行自我管理由于市与县 在社会结构、功能作用、发展需要和事务繁杂等方面各不相同，实行市管县后， 地级市在管理上就需要两套人马，而城市的特殊性又决定城市系统非常复杂这 既增加了地级市管理工作的复杂性，乂使得地级市的机构大而全、臃肿不堪在 市领导县体制下，市里既要抓城市工作，又要抓农村工作，而市政府的工作重心 一般放在城区，特别是把发展二三产业放在突岀的位置，在工作部署、城乡利益 分配等方面难免不平衡，从而出现重城轻乡、重市轻县的现象，甚至相互争投资、 争原料、争项目，尤其不利于社会主义新农村建设。
如果对市管县体制进行改革，我们也需要对省管县体制的优势有比较客观的 认识综合各种讨论的观点，可以把省管县体制的优势归纳为以下几个方面其一，有利于增强省域经济社会发展战略规划的科学性和系统性，增强省 域经济社会发展的整体协调性和布局特色性以往的体制下，虽然也有着省域的统筹问题，但实际上效果并不明显，更多 的要体现市一级的发展意图、资源配置和产业布局，县域视野、胆量和潜能受到 限制，常常存在着行政区经济的问题，更高层次更大范围的区域合作存在着诸多 限制，特别是跨市跨省域的合作需要协调沟通的机构和部门非常繁琐，而布局特 色也缺乏更大范围的识别能力和品牌效应，小而全的问题也难避免在市域范围 内，就可能出现这样的情况：一方而因要素流动性差，存在着资源的严重短缺, 另一方面乂因要素的行政配置，存在着资源的严重浪费比较极端的例子是航空 港和汽车厂的兴建（当然这不仅仅是省域协调的问题），典型的例子是跨江大桥 和重要的产业布局各市从自身的角度考虑问题，缺乏在省域范围内的统筹协调 规划，尤其在某些市比较有实力时，省域范围内的统筹协调规划往往失效其二，有利于增强对省域经济利益关系的统筹协调和社会公平的把握，增 强省级政府对省域城乡统筹协调的自觉性和主动性。
在现行财政转移支付和分税制的情况下，由于“分灶吃饭”，省域内经济社 会发展非常不平衡，虽然省级政府也有对贫困地区的财政转移支付，但出于多种 原因，省域地区间的不平衡问题难以解决不仅地区间公务员的工资有较大差距, 更重要的是地区间经济社会发展水平逐渐拉大，茯至还出现了 “贫者愈贫，富者 愈富”的“马太效应”有些地级山的财政本身就勉强维持，根本无力统筹所管 辖县的经济社会发展问题，有的“小马拉大车”的市，为了中心城市的发展，利 用行政权力，有时还从县里“抽血”,与县里争项目，英至截留上级给县里的各 种资源，事实上成为县域经济的“抽水机”县里有苦也不敢诉，有理也讲不清 地区间的不平衡和各种利益矛盾冲突，不完全是市管县造成的，但却与这种体制 问题有一定的关联，如果不改变这种体制，有些问题也确实难以化解其三，有利于城乡在经济社会发展中的角色定位清晰，在相当长的时间里 通过实行城乡分治更好地解决“三农”问题城乡混为一体，在市和县功能有很大区别的情况下，市里有着天然的发展优 势，能吸纳要素，其工作重心也传向城市建设与市政管理，势必会出现“重城轻 乡”的问题，也很难对“三农”问题有较实质性的帮助和解决。
目前县级财政收 入只占全国的2 1 %，财政供养人员却占到了全国的7 1 %，使县级拥有的“行 政权”与“财政权”不相匹配随着市场经济的发展，特别是发展壮大县域经济 思想的提出，中央政府和省级政府也将加大经济政策、社会政策的统筹协调，市 一级的职能范围逐渐趋少，只能发挥中间传递的作用，指导县级发展经济的可能 性越來越小强化县一级，已成为我国实现城乡经济社会协调发展的最佳选择 实行城乡分治，各门解决不同的问题，也符合国际上地方管理的有效模式县由 省直管，市可以集中精力发展和治理城区，县可以专心致志发展和治理乡村，中 央和省可以进行分类指导和政策支持其四，有利于通过减少行政层级的“扁平化”革命，增强政府政策信息传 递的准确性、有效性和管理绩效从理论上讲，只冇完全成熟的市场经济才能摆脱行政区划的限制，在这种情 况下，即使行政区划不改革也无大碍许多国家的行政区划基本上不变化，就是 这个道理我们国家的行政区划反反复复地变动，就是为了调整政区来适应变化 了的经济区就中央政府来说，主观愿望是层级越少越好，政令容易贯彻，下情 容易上达但层级过少，管理幅度就要增大因此，行政层级的设置要适当，过 多过少都冇问题。
廿前世界绝人部分国家实行的是二级或三级制，冇些国家实行 的是一级制，实行四级制及以上的国家不到2 0%美国国土面积与我国相近,实行州一市二级与州一县一镇三级共存制；印度实行邦一县一区三级制；日本为 都、道、府、县一市、町、村二级制相比之下，我国己成为行政层级最多的国 家行政层级过多，不符合国际上的改革发展方向，不仅行政成木上升，更重要 的是无助于提高政府政策信息传递的准确性、有效性和管理的绩效二：强县扩权与市管县体制改革的必要性分析随着经济的转轨、社会的转型，市管县体制对县域经济社会发展的消极作用 日趋凸显扩权放权，强县固本，缩小日益扩大的城乡差距，统筹城乡发展，消 除城市化发展中的弊端，全面提升地方政府的公共管理能力和服务水平，是我国 “十一五”期间经济社会发展的重要战略目标，也是建设社会主义新农村的重要 体制保障在此背景下，总结市管县体制弊端，提高对强县扩权意义的认识，十 分必要)强县扩权是市管县体制功能丧失的必然反映在计划经济体制下，行政区与经济区高度重合，区域经济呈封闭状态市管 县体制的实施，加快了中心城市的扩张和城市化进程，促进了规模经济的形成， 放大了经济区范围，形成了更大范围的行政区经济。
但是，市场经济体制确立以 后，市场竞争主体的地位趋于平等，自由竞争取代了权力垄断，各种经济和社会 组织渐渐习惯于按照市场规律想问题、办事情行政区对经济区的约束被逐步打 破，纵向延伸性经济逐步转向横向竞争性或合作性经济，一•大批跨越行政区管辖 的经济区纷纷涌现，冇跨省的大区，如珠三角经济区、长三角经济区、环渤海经 济带等；也有跨县的小区，如江阴与一江Z隔的靖江所形成的经济区等正是在 市场和交通原则下，生产要素在相邻行政区范围内自由流动并形成新的商品交换 关系，权力在经济社会发展中的作用进一步淡出作为广域性的县级组织，为提 升其竞争力，冲破市管县限制，寻求权力扩张，成为当前和今后一•个时期体制创 新的重要内容)强县扩权是维护基层组织和农民合法权益的重要措施城市经济和县域经济是两个完全不同的市场竞争主体，“市管县”体制是线 性等级体制的延展，它使得中心城市常常利用其上位权力优势，将所属经济凌驾 于县域经济之上二十多年来的运行实践表明，由于市县经济发展差距大、关联 度低，许多地级市利用英强势地位，将县视为附屈行政组织，优先发展中心城市; 随意改变税收征管范围和入库预算级次；违背产业政策，一味地要求县城经济发 展从属于市区需要；有的通过截留指标、资金、争项口、财政提取和各种行政审 批等侵占县的利益；有的通过行政手段直接汲取所属县（市）的资源、占冇县（市） 的市场、甚至摊派齐种负担。
市管县实际成了 “市吃县”、“市卡县”、“市刮 县”和“市压县”山东省滕州市是隶屈于枣庄的一个县级市，2004年财政收入 达22.4亿元，但是只能留用6. 5亿元，15.9元亿被枣庄调拨河南省永城市2004 年财政收入达5. 80亿元，但可利用财力仅有1.60亿元在苏北地区，类似问题也 不同程度地存在即便是在经济发达的苏南诸市，由于产业结构趋同，竞争十分 激烈，地级市往往利用中心城市优势参与市场竞争，在财税征管和经济管理权上, 钳制着县级市的发展，使其在竞争中处丁•劣势地位目前全国各地城乡差距拉大, “三农”问题突出，城乡资源流动和配置效率低，其原因可能很多，但我认为， 垂直一体化的市管县体制所带来的重工抑农、厚工薄农价值体系的偏斜是导致城 乡差距拉大的最主要原因市场经济不同于计划经济的一个重要特点就是存在着具有独立性的市场竞 争主体止是由于竞争的作用，市场经济才能促使各个竞争主体降低成本、改善 管理、捉高质量、积极创新，最终达到捉高经济效率和最优配置资源的目的冇 效的竞争必须建立在公平的基础之上，县级与地级市之间在经济上必须是平等的 竞争关系，而不应是管理与被管理的垄断关系三） 强县扩权、省直管县是降低行政成本的重要途径市领导县体制的突出问题Z—是。