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论地方政府在农村土地征收中的角色错位与矫正

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论地方政府在农村土地征收中的角色错位与矫正_第1页
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          论地方政府在农村土地征收中的角色错位与矫正                    牛勤(中共达州市委党校, 四川 达州 635000)长期以来,在我国农村土地征收中,地方政府扮演角色失当和错位,屡屡超过其权力界限,导致农村土地征收范围过宽、补偿过低、程序不公等问题,严重侵害了农民土地权益,已成为亟待解决的重大问题为此,本文就地方政府在农村土地征收中角色错位与矫正提出思考一、地方政府在农村土地征收中的角色错位1.地方政府超越公共利益目的征地 为了公共利益需要而征收土地,已在我国法律中得到确认但在实践中,地方政府往往出于经济利益和政绩的需要,对“公共利益”扩张性解读,将促进经济发展和城市建设的用地需求以及相关政府重点工程建设用地需求,甚至“经营城市”、“土地储备”也统统解释为公共利益需要,从而超越公共利益的范畴,把许多非公共利益用地纳入到土地征收范围之内,导致地方政府角色的错位据国土部门调查,我国近10 年征地用于公共利益的不到10%,征收后的土地被大量用于商业性开发区建设、房地产商业开发等用途这一过程中,地方政府通过其对公共利益的行政裁量权的充分运用,直接或间接地滥用了土地征收权。

目前,打着公共利益旗号之名超出公共利益之外征收土地已成为地方政府角色错位的主要表现之一究其原因在于市场经济条件下,政府扮演的角色已经远远不是单纯的公共利益的代表,政府作为参与市场经济的一方,也有其自身的利益在土地出让收益的驱动下,当政府对土地征收公共利益标准的自由裁量权与政府对土地征收的执行权结合时,地方政府超出公共利益需要征收土地就具有了理论和现实的基础当以政府机制和行政手段过度替代市场机制的作用时,地方政府角色错位、越位就越明显、越严重2.地方政府过度干预土地市场运行由于土地市场失灵、土地资源的准公共性、土地市场有效作用范围及盲区,为政府对土地市场干预的合理性提供了依据在土地征收过程中,地方政府以政府机制替代市场机制,对土地市场进行过度干预在现行土地征收制度下,土地征收越多,地方政府从土地有偿出让金中获得的收益就越多,使得地方政府在突破了公共利益的边界之后又通过供地市场化垄断了土地的一级交易市场,将本来可以由农民与用地单位通过谈判方式进行的非公共利益用途土地的交易也纳入到政府垄断的土地一级市场中,从而出现了政府强制低价征收土地、垄断高价卖出土地的现象目前,农村土地征收补偿仍然只是按照土地过去的年均产值作为补偿标准,并没有考虑土地征用后的增值收益,更谈不上按照市场价格进行补偿。

并且大量的农村土地市场基本上没有发展起来,取而代之的是地方政府对农村土地的大量征收政府对市场的过度替代,使得政府本来应该承担的制定集体土地交易价格条例、裁决交易纠纷、强化土地补偿金管理和监督、查处违法用地等职责进一步弱化3.地方政府侵害农民合法土地权益当前,土地征收补偿偏低、失地农民生活缺乏保障、土地增值收益分配中农民利益得不到保障,已成为地方政府侵害农民合法土地权益、角色错位的又一表现大量的事实表明,地方政府过分攫取土地收益时,农民的土地收益就随之减少有关调查表明,如果土地征收后出让获取的土地收益主要用来补偿失地农民,征地补偿费应该占到土地收益总额的 70%,但是在实际利益分配过程中农民地位居于弱势,只能分得土地收益的极少部分,一般只占到10%左右由此导致的另外一个后果就是多征少用、未征先用、征而不用、暴力征收等土地违法现象层出不穷可见,地方政府是利用其拥有的强制性权力制定有利于自身的土地征收规定,并在利益分配中居于主导地位,从而将本属于农民的土地权益,用于满足自身利益需求在地方政府的强势作用下,农民对土地征收的参与权、知情权等也面临损害加之分散的农民谈判能力较弱、信息不对称、基层民主制度不完善等原因,政府权力得不到有效制约,致使地方政府角色错位更为严重。

二、地方政府在农村土地征收中角色错位的矫正1.明晰政府征收土地的公共利益范围 公共利益一般可泛指公共目的、公共需要或公共福祉虽然公共利益概念在法律上不十分明晰,但公共利益仍然有其法定的范围实践中,土地征收的公共利益范围应严格限定在以下几类:(1)军事用地;(2)国家政府机关及公益性事业研究单位用地;(3)能源、交通用地;(4)公共设施用地;(5)国家重点工程用地;(6)公益及福利事业用地;(7)水利、环境保护用地;(8)监狱等特殊用地;(9)其他公认或法院裁定的公共利益用地对于上述公益性用地,仍然由政府出面取得我国土地管理[来自www.lW]法规定,国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿但在我国市场经济日趋成熟的情形下,取得的方式应由土地征收形式转变为土地征购形式也就是说,政府机制的作用仅限于公共利益的范畴,当超出公共利益需要时,就应该发挥市场的基础性作用,通过市场配置土地资源明晰政府征收土地的“公共利益”范围,可以使地方政府在农村土地征收中扮演的角色受到较大的限制2.转变政府职能、找准角色定位地方政府职能的越位和错位是产生上述各种问题的根源,要解决这些问题,根本在于加快政府职能转变,找准政府角色定位,这是矫正地方政府角色错位的重大措施。

在计划经济向市场经济转轨的过程中,在市场因素微弱、企业竞争力小、中介组织不发达的情况下,政府通过行政手段参与或干预一些经济活动,来弥补市场失灵是合理的可是,在我国已建立市场经济体制的情况下,政府仍然参与这些活动,就会从整体上影响资源配置效率了因此,政府的作用在于为市场参与创造更公平的条件,而不能成为主角地方政府要回归到公共利益的维护者、土地市场的监管者、经济社会的管理者等本来职能在农村土地征收方面,地方政府转变职能就是要退出是农村土地征收组织者和主导者的角色,专心做好农村土地征收的监管维护者的角色,使地方政府由行政管制型向公共服务型转变,提高地方政府供给公共产品、维护市场秩序的能力,达到规范公权力、慎用土地征收权的目的不以经济发展和政绩需要而征收土地,而是把土地征收真正落实到公共利益上政府要建立起以税收为主要来源的财政体系,充分发挥土地价格、税收等经济工具的杠杆作用,减少地方政府对土地财政的依赖,维护被征地农民的合法权益在地[来自WWW]方政府职能转变的过程中,还要充分发挥民主和监督机制的职能,这对于防范政府过度使用土地征收权具有积极意义3.完善农村土地征用制度随着市场化改革的不断推进,现行的农村土地征用制度不再适应市场经济发展要求。

为了防止和矫正地方政府在农村土地征用中的错位,要完善农村土地征用制度可以从这些方面完善:提高补偿额度,应该以土地的市场价格作为补偿依据,而不是征用前的农业产出;按照土地级差原理和市场增值原理,让农民参与土地的增值收益分配;完善征地程序,设立征收用地公告或通知程序;保障农民的知情权、参与权和异议权,增加听证制度;在产权主体真正确定之后,充分发挥村委会的作用,以平等的地位参与土地征用的谈判;严格区分公益性用地和经营性用地的转用渠道;明确界定政府土地征收权和范围;实行严格的土地用途管理制度4.培育健全的土地交易市场健全的土地交易市场可以弥补土地制度缺陷带来的负效应,减少权力“寻租”的空间,实现农村土地的优化配置当前,地方政府应致力于培育发展健全的土地市场,而不是热衷于扮演土地市场主体的角色一方面,地方政府应制定农村土地交易的规则,建立土地交易的服务体系和信息网络,促进土地市场中介组织的成长另一方面,地方政府要充当土地市场秩序的监管者,监督检查土地市场参与主体的经营活动,惩处交易中的违法行为,维护市场秩序,改善市场交易环境对于非公共利益项目用地,要通过农村集体建设用地流转市场供地,保障农民在土地交易上的主体地位。

从长远来看,逐步建立城乡统一的建设用地市场是改变地方政府对土地市场行政垄断的重要措施5.改革地方政府考核机制中央对地方政府考核方式不合理是出现前述问题的直接原因从前述对地方政府在农村土地征收中错位的分析可以看出,地方政府对农村土地征收在追求其自身利益的最大化,利用农村土地征收见效快的特点,抓住中央重经济绩效的考核特点,在任期内大做文章要解决这些问题,最为直接的在于改革政府绩效评估体系,创新政府绩效考核机制首先要改革绩效评估体系,适当降低经济绩效份额,提升其他方面绩效地位;其次要创新绩效考核机制,限制地方政府官员对自身利益的过分追求,促使地方政府改变其绩效函数,在经济活动中注意寻求自身利益与公共利益、短期目标与长期目标的平衡6.完善土地征收相关法律法规及监督机制由于我国土地市场起步较晚,不断涌现出许多新情况和新问题,而现行的土地相关法律还很不完善,多为行政法规形式,规格较低,缺乏一个完善的体系,相关规范之间缺乏协调性,有的甚至产生抵触存在“土地行政法规泛化”现象,即政府强制性制度安排过多,行政法规、规章数量过多这不仅导致地方政府通过对土地市场的“合法”介入成为土地市场主角这一有悖市场规律的后果,而且使得地方政府权力过大并进一步导致立法寻租现象。

因此,在原土地征收法律程序与土地补偿费价格构成方面做出相应的突破应尽快完善土地相关法律体系,要建立土地征收的司法机制,审查土地征收目的、程序等内容的合法性,制约地方政府的非法征地行为要建立政府、集体和农民共同参与的土地征收纠纷裁决机制,充分发挥群众监督作用对土地补偿偏低等问题进行裁决,改变政府对农村土地征收的“定价权”要完善立法、严格执法,完善监督机制,使地方政府行为受到法律的有效约束和监督,以保障农民合法土地权益责任编辑 刘绛华  -全文完-。

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