陕北民营石油案与民营企业的财产保护 一 引言2003年初，陕西省政府与陕西榆林市政府依据国家经贸委、国土资源部下发的《关于陕北地区石油开采秩序情况的调查报告》，对陕北地区几千口民营油井进行“先接管，后清算”，强行回收本案涉及陕北延安、榆林两市15个县，70亿民营石油资产，上千家联营公司，近万名自然人股东，几十万户利益相关人案发后海内外一百余家媒体作了跟踪报道，几十名国内著名的经济学家、法学家对此案进行了专题研讨，严肃指出地方政府的行为系“官抢民财”，2005年“”期间，全国政协委员保育钧就此案向本届全国政协会议提交了议案陕北民营石油案被称为“改革开放以来全国最大的行政违法案件”从案发起至今的过程都十分耐人寻味：它是民营企业、地方政府、大型国有企业（中石油）间的三方博弈改革开放以来，中国民间资本经历了一个从无到有，渐渐发展壮大的过程，而当经济发展遇到政治体制的瓶颈时，民营企业就陷入了尴尬处境陕北民营石油案的不了了之，正是中国民营企业尴尬处境的一个范本二 陕北民营石油案始末[1]陕北地区油田在十几年前被称为“鸡肋”这块油田地点分散，储量小，油层低渗透，埋藏浅，当地人称为“油窝”，属于低效油田，加之黄土高原地区交通极为不便，原油及采油设备难以运输，20世纪90年代初，这片油田的年产量一直在40万吨以下。
1958年国家石油部将中央直属企业延长石油管理局下放给陕西省政府管理；1966年陕西省政府又将管理权下放给陕北地方延长局成为中国唯一具有石油开采权的地方企业，与中国石油天然气集团公司下属的长庆管理局在这片油田上划定了双方的“势力范围”1986年经济体制改革初期，国务院为扶持陕北老区经济，允许陕北地方政府参与石油开采1990年6月国务委员康世恩先生讲话，肯定了这一思路：“你们依靠群众，用最低的成本拿出那么多油，这就把老百姓的积极性调动起来了，实践证明这个政策是正确的……各县发给一台钻机，叫老百姓打井采油，10～20年打算一步步来，一个县千百口井，这个政策谁也不能变[2]1994年4月，中石油与陕西省政府签订了《关于开发陕北地区石油资源的协议》，即俗称的413协议协议第3项第4条为：“为支持陕北地方经济发展，从当地各县钻采的实际出发，拟从长庆局依法登记的工业区带勘探范围内划出约500公里，由安塞等6县组织开发，从延长油矿在依法登记的区域内划出约580平方公里，由延安市等七市县组织开发由于各县钻采公司亏损严重，无力组织开采，地方政府出台了“谁投资谁受益”的优惠政策，吸引投资者以联营形式进入石油开采。
继之，靖边县政府对外招商引资，其在1994年4月17日所发的靖政发（1994）15号文即《靖边县人民政府关于合作开采石油的有关规定》中规定：“1.油井合作期限：油井合作开采期限由原回收投资后开采五年改为长期合作开采……”，“2.利润分成问题：提倡已投产油井实行投资方承包经营，县上经过测产核定产量，核定销售收入，根据协议分成比例确定承包基数，不愿承包的仍可按原协议执行”大量资金迅速涌入，石油工业快速发展起来定边、靖边、横山三县财政收入约90%来自石油工业20世纪90年代后期，中石油勘探发现，陕甘宁盆地油气储藏量为190亿吨，9万平方公里陕北斜坡占到其中80%1999年，世界油价上涨，昔日的“鸡肋”也变成了美餐1999年10月，国家经贸委、国土资源部等部委与陕西省政府、中石油等就陕西地区石油开采秩序问题进行调研，作出《关于陕北地区石油开采秩序情况的调查报告》不久，国家经贸委、国土资源部将此报告印发（即1239号文件），要求陕北与各地遵照执行该报告认为陕北地区石油开采主体混乱，管理及技术落后，干扰原油及成品油的流通秩序，提出“对各县钻采公司的联营单位，要依照国家有关法规和国办发［1999］38号文件的规定进行全面清理，并根据联营单位的不同情况分别采取划转、收购、兼并、资产入股等多种方式进入陕西省延长石油工业集团，实行统一管理。
必须指出的是，1239号文件仅印发到各省、自治区、直辖市清理整顿小组，经贸委，地矿、石化厅（局）各部门，普通投资者根本无从得知政策变化，地方政府非但把此文件压住不予公布，反而进一步扩大招商引资，掀起新一轮投资开发的高潮在农民投资者们沉浸在脱贫致富的喜悦当中，纷纷集资打井时，他们浑然不知自己的油井已经成为各方力量觊觎的肥肉不久，中石油与地方政府利益争夺已经进入白热化2002年7月与2003年元月，中石油与陕西经贸委分别发表《关于对陕西地方石油企业整顿和重组的意见》、《关于陕北地区石油企业重组整顿意见的报告》，围绕1239号文件进行一场油井争夺战前者认为省内重组不符合中央对陕北石油整顿的一贯方针，难以根治地方石油滥采，难以协调省市县间的矛盾，要求将地方石油企业划归中石油；后者则认为延长油矿具备合法资质，技术成熟，应以延长油矿为主体整顿陕北地区石油企业2003年初，在中央没有明确表态的情况下，陕北地方政府决定采取突然袭击的方式，“先接管，后清算”，采用暴力手段强行收回了油井“三权”陕西省政府石油整顿办公室给榆林市政府所发［2003］003号文即《关于采取果断措施彻底收回联营单位油井收益权的紧急通知》指出，“为了实现省政府确定和省内地方企业重组的目标，彻底收回联营单位所打油井的收益权，经请示省政府领导同意，现紧急通知如下：一、你市立即对联营单位所打油井收益权的收回情况进行一次全面检查，查清没有收回的原因和责任，总结经验教训，采取果断措施，下决心于2003年5月底以前全部彻底收回”。
2003年6月14日，榆林市政府所发榆政发［2003］55号文，即《榆林市人民政府关于印发全市收回油井三权调度会议纪要和王斌副市长在全市油井三权调度会议上讲话的紧急通知》，要求各产油县人民政府、市政府及有关工作部门认真贯彻执行，“采取有力措施对油井实施接管”，“先接管后清算，一次清算，一步到位，原投资者彻底退出，”“公、检、法、司要切实肩负起维权护法的职责，要为收回‘三权’工作保驾护航”2003年5月，靖边县政府5名副县级领导向县委立下“回收不彻底，摘去乌纱帽”的军令状后，带领从人大、政协、检察院、法院等其他部门抽调的1600名工作人员进驻民营投资人油井，6月7号强行将民营油井投资人及井场工人赶出井场，接管了民营油井在收回“三权”之初，地方政府未给农民投资者任何补偿；后来在北京学者、律师的关注与呼吁下，才提出给予油井价值的20%的补偿，补偿按产量计算，采油设备及采出来未及交售的原油均不在补偿之列地方政府公然撕毁合同的行为，使得许多投资者一夜之间破产在多次上访未有回应之后，投资者们走上了依法维权的道路他们三次赴京，请北京学者召开研讨会，取得法律意见；选举诉讼代表，聘请律师，准备对地方政府提起诉讼。
在学者、律师、记者介入之后，地方政府开始对当事人进行报复5月14日晚22点，靖边诉讼总代表冯孝元和陕北石油民企律师办公室工作人员仝宗瑞在西安宾馆房间中突然被榆林市警方带走；15日，定边县民企诉讼总代表张万兴，靖边县青阳岔油农、诉讼代表王志军被定边警方抓走；26日凌晨1点左右，陕北石油民企诉讼代理主办律师朱久虎被榆林市警方以“扰乱公共秩序罪”和“非法集会罪”的罪名被捕，律师、诉讼代表6人被捕；6月28日，定边县在“坚持以打促整顿，以打促接的原则下”，“采取强硬措施，全面接管油井”；派出的警车与张天渠、店房洼、樊学、姬塬等油区的数千名群众发生10多个小时严重对峙，次日凌晨，榆林市派出200多名荷枪实弹的武警，在公安人员的配合下，当场拘捕12名群众，拖走几十辆汽车，占领油井7月25日，央视“经济与法”栏目一自称“刘波”的记者声称“央视领导与该栏目对陕西地方政府野蛮违法的做法非常愤慨”，以采访为名，与榆林警方在武汉诱捕诉讼代表冯秉先其后，迫于舆论压力，朱久虎律师及其他诉讼代表被陆续释放，仅冯秉先一直在押2005年10月10日，冯秉先、冯孝元、孔玉明、王世军等代表被靖边县检察院以“涉嫌聚众扰乱社会秩序罪”提起公诉。
三 专家意见[3]2004年8月20日，几十位法学家、经济学家及法官在人民大会堂针对此案召开“依法行政学习研讨会大会”，对陕北民营石油事件进行剖析，并对事件的妥善解决进行设想中国社科院前副院长于光远认为：“事情虽然发生在陕北边远之地，但是在全国具有典型的意义，它是我国是否遵循宪法的试金石中国人民大学何伟教授的发言指出，收回油井对农民造成极大伤害今年7月份，我同李成勋、晓亮三人到那里做了一些实地调查我们发现，陕北油井的问题，不仅涉及民营企业家，很重要的一个问题是涉及农民……打油井，农民失去了土地，结果现在政府又把油井收回来了，农民既没有土地，也没有油井，生计没有着落中国政法大学前校长江平教授认为，地方政府存在着违宪、违法的三点问题：“第一个，我们国家长期以来有整顿经济秩序的传统，但是整顿经济秩序我们应该看到一个前提，就是这个整顿必须是整顿非法的，而不是整顿合法的……第二个就是，剥夺和限制私人的财产，必须有宪法规定的明确的理由和依据……从（地方政府）正式的文件来说，它用了‘回收工作’和‘收购’这两个词……都没有法律的依据……第三，我们这次宪法修改里面，征收要给予补偿……补偿不是赔偿，赔偿可以根据过错的大小来赔，补偿就是没有任何过错，有多少损失，补偿多少损失……从目前的材料来看，好像只补偿了25%左右，有的20%还不到，那和应该体现的公平原则相差太大。
……”北京大学行政法教授孙琬钟从五个方面指出陕北油田事件的激化在于地方政府违法行政：“首先他们参与（指民营石油企业）石油开采是得到了政府的审批与许可的……理所应当受到政府的保护而不是受到侵犯，不应当不经过听证、协商这种程序，就凭一纸通知就要来收回油井……其次，有关的地方政府违反了诚实守信的行政法的原则，政府说话必须算数……开采石油活动得到了政府的批准，那么政府就应当来承守这种许可，来维护投资者的权益……第三方面，我觉得相关的地方政府违反了权责一致的原则……就是说，行政机关享有权力的同时必须承担一定责任政府如果违反许可必须要改变的时候，比如说过去违反了现在要改，那就必须提前告知，必须对相对人进行补偿……第四，是违反合法行政的原则……不能够采取所谓的强硬措施，把生产经营都接管过来，这种强行接管，有什么法律依据？……另外陕北有关地方政府在处理油井事件的过程当中，也违反了程序正当的原则……他们（指地方政府）对公民权益造成了损害，实际上更大程度上，对于政府的威信、政府的依法行政造成了损害2005年5月27日，行政法学专家应松年、张树义、姜明安等就陕北民营石油企业回收案再次举行专家论证，出具《陕北民营石油企业回收案专家论证意见书》，称：“……本案事实清楚、法律关系明确，陕西省三级政府动用行政权力，以单方、暴力的具体行政行为强行解除合同，接管合同关系对方的油井资产是明显的越权干预合同纠纷的行政违法行为。
根据我国《行政诉讼法》第54条关于超越职权的行政行为应当撤销的规定，陕西省三级政府实施的越权干预合同纠纷，强行接管民营油井的具体行政行为应当依法被法院判决撤销四 对案件本身的法理论证陕西省三级政府动用行政权力，以单方、暴力的具体行政行为强行解除合同，接管合同关系对方的油井资产是明显的越权干预合同纠纷的行政违法行为具体阐明如下地方政府的行为是动用行政权力越权干预合同关系的超越职权的行政违法行为，应当依法被撤销1.民营石油企业与作为中国石油天然气总公司的受托人即地方政府存在合同关系首先，中国石油天然气总公司与地方政府之间系委托合同关系1994年4月13日，中国石油天然气总公司与陕西省政府签订《关于开发陕北地区石油资源的协议》，协议约定，“从当地各县钻采的实际出发。