2015第6期本 期 关 注依法善治催生县域法治建设新常态——基于江苏省洪泽县域法治建设经验分析［程铁民贾定］这几年， 洪泽县委、 县政府把法治建设作为洪泽社会经济发展的 “六大战 略” 之一， 紧紧围绕依宪决策、 依法行政、 公正司法、 法治宣传， 重视百姓福祉， 重视德法并举， 重视基层治理， 重视品牌锻造， 县域法治建设取得明显成效一、 县域法治建设存在的主要问题县域法治涉及很多领域， 实现与操作 的难度、 深度、 广度都很大建国后， 因多 种因素影响， 庞大而低效的行政官僚体制 使得人治盛行直到改革开放后， 伴随着 “从革命到治理” 的社会转型， 尤其是市场 经济体制与国家法治思想确立， 人们逐步 认识到， 推进法治建设， 其道路漫长， 其情 形紧迫， 既需要实实在在一步一个脚印去 探索， 也需要只争朝夕立马行动 由于历史文化和发展阶段等原因， 目 前， 有些县域法治建设问题还很突出， 不依 法、 不遵法的事件常见诸媒体， 它时刻告诫 人们，“权力失范往往导致决策狂欢” ， 理想 中的法治社会与现实状况还相距甚远从 共性看， 主要体现在： 1. 依法执政取决与 “关键领导” 的意 志。
应该说， 多年法治实践， 使得基层领导 在依法决策、 科学决策等方面取得明显进 步， 地方党委政府依法决策制度性保障明 显增强但我们也应看到， 有些地方党委 政府议事决策在很大程度上是靠党委政府“关键少数” 推动形成的， 与当地一把手的 法治意识、 民主意识、 认知水平关系极大 “关键少数” 的为官意识、 决策意识、 发展意 识， 对依法执政影响很大关键少数” 考虑 最多的是改变本地现状， 推进地域发展， 若 好大喜功、 急功近利、 习惯行政命令、 高压 推进、 不讲条件不惜代价地去决策， 所带来 的恶果必然十分可怕对地方干部而言， 他们决策的关注点是 “唯上唯令” 还是 “唯 法唯实” ？客观讲， 恐怕大部分选择的是前 者面对上级领导结果式考评， 面对 “保持 一致” 的政治要求， 依法决策大多只能仰赖 于 “关键少数” 的 “抉择” 了，“关键少数” 是 否依法遵循、 党政善治， 能否顺应时势、 勇 于担当， 决定着一个地区法治化进程， 也影 响着群众的信赖度、 党政的公信力 2. 权责边界模糊造成行政越位缺位常 见党中央提出要把权力放进笼子， 把什 么样权力放进笼子里？当前的重点是约束 行政权力， 建设有限政府。
多年来， 受传统 为官习惯和工作方式影响， 政府行政权力 和民事权力界限不分， 行政权力无所不包， 无所不及， 在这种无限权力之下， 政府管了122015第6期实 证 调 查一些原本不该管、 不属于它管的事， 尤其在 经济领域里， 这种越位现象普遍存在； 而对 本该它负责任的事， 如社会建设、 市场监管 等等， 反倒力不从心了在推进工作上， 往 往并不靠法律法规， 而是靠上级抓下级， 这 在一定程度上弱化了下级行政主体的作 用， 依法推动工作的理念自然也会放到一 边无限政府必然形成无限责任， 一个地 方只要出了点事， 上级政府不管任何理由， 都会追究下级政府的责任； 一些群众也不 问该不该政府负责， 都会埋怨当地政府， “大闹大解决， 小闹小解决， 不闹不解决” 等 “破窗效应” 频现， 进而导致极端事件发生 也就不难理解政府的角色原本只是公共 产品 “提供者” 、 社会管理 “裁判者” 、 人民群 众的 “守夜人” ， 如果政府成了经济活动的 “竞争者” 、 私人领域 “当家人” ， 那么社会事 件兜底责任就难以避免了 3. 法律规定缺失使得基层时常选择走 边际在媒体报端， 常常有人批评基层政 府 “上有政策， 下有对策” 。
也有基层同志 反映， 如果严格按照国家现行法规和上级 政策去执行， 许多工作根本没法推进为 了让上级领导满意， 基层干部在推进工作 中就不得不花费大量心思去研究对策、 寻 求变通， 而变通还得时刻注意不能出现任 何问题， 以确保那些原本拿不到台面上的 戏法、 做法别牵扯到媒体和大众视野里 这样的变通结果必然是上下走样客观而 论， 出现这种现象， 大多与上面政策规定和 基层实际脱节有关国家法律法规和政策 不完善， 留下较多白色、 灰色地带； 一些法 规和政策滞后， 与基层实际情况及群众利 益诉求差距较大， 在很大程度上制约了基 层工作正常推进； 上面部署的工作在基层 往往不具备或不完全具备条件， 强行推动，必然会出问题很多时候， 上级领导只要 结果， 不问过程， 导致基层政府和干部又不 得不违心去做， 不出问题一了百了， 出了问 题问责基层二、 洪泽县域法治建设新实践在探求县域法治建设实践中， 洪泽县 法治建设经验让人们眼前一亮用洪泽县 委徐东海书记的话来表述：“洪泽县委不是 简单地将法治建设任务碎片式切割， 让各 基层组织、 各行业、 各部门去完成， 而是统 筹规划、 协调发展， 围绕人民群众对幸福生 活的新期待， 把 ‘法治洪泽战略’ 放在全县 经济社会发展全局中去谋划、 引导、 推进、 保障” 。
1. 让 “拍脑袋决策” 成为过去这几 年， 洪泽县委县政府实施 “依宪执政” 不是 停留在口号上， 而是把它作为基本的执政 方式， 去完善重大事项决策次序， 明确重大 行政决策范围， 严格落实公众参与、 专家论 证、 风险评估、 合法审查、 集体讨论等法定 程序； 他们规范理顺党代会、 全委会和常委 会职权划分及相互关系为了推进全县社 会经济发展， 洪泽县委成立了12个重点工 作领导小组， 凡事关全县经济社会发展的 大事、 要事， 所涉重点工作领导小组事先调 研、 设计、 论证， 然后再提交县委常委会、 县 长办公会、 四套班子联席会等审议， 按照议 事规则设定的程序来解决处理， 决不以决 策者个人意志为转移编制十三五规划、 乡镇区划调整、 新型城镇化发展规划评审 等等重大事项， 都要开展合法性审查， 缜密 组织风险评估， 耐心倾听群众呼声， 多方提 请专家论证， 赢得最好社会效果 支持和保障人大政协依法履行职权 县人大严格履行监督职能， 组织开展执法132015第6期实 证 调 查检查， 仅在去年， 就听取和审议 “一府两院” 专项工作报告17项， 开展执法专题检查、 视 察、 调研25项。
县政协发挥优势， 主动收集 社情民意， 主动当好法治智囊， 主动开展法 治监督， 凝聚共识， 建言献策， 实现民主监 督常态化 建立一支高效清廉实干的干部队伍 洪泽县委将为官标准细化成56项正面评价 要素和25项反面评价内容， 考量各级领导 干部修身用权律己， 谋事创业做人， 让他们 时刻从佩戴的 “为人民服务” 胸牌上铭记： “我是谁， 为了谁， 学习谁” 执政为民， 服 务百姓，“四城同创” 这既是全县人民的期 盼， 也是对依法执政的检验， 县委县政府民 主决策， 周密实施， 2015年5月，“四城同创” 初战告捷， 连续获得 “省级文明城” 与 “国家 生态县” 奖牌， 赢得百姓满堂喝彩 2. 让公权在阳光下运行站在新的历 史起点， 建设法治政府首要的任务是全面 履行政府法定职能， 不许行政越位、 缺位、 错位洪泽县政府从厘清权力开始， 让各 级行政机关 “晒权” 各级公布了权责清 单、 许可清单、 服务清单、 收费清单， 行政用 权更加规范； 规范建立了行政权力目录， 组 建了政务中心， 搭起行政运行平台和监察 平台， 切实做到 “清单之外无权力” ； 建立责 任体系， 倒逼干部积极作为， 形成点评机 制， 严查用权越位乱为， 公开晾晒政绩， 引 导干部自我省身。
依照法定权限和程序行使权力积极 推进行政审批制度改革， 努力营造 “事项最 少、 环节最简、 时限最短、 服务最优” 的经济 社会发展环境县人民政府创建了 “361” 诚信服务平台， 打造 “五位一体” 服务体系， “三集中、 三到位” ， 聚合各方力量规范审批 服务行为， 创出亲商安商、 富商悦商的投资发展环境 下沉执法重心， 提高执法和服务水平， 切实解决权责交叉、 多头执法、 多层执法和 不执法、 乱执法等问题邀请人大代表、 政 协委员、 市民群众、 法律顾问旁听县政府常 务会议， 所有行政机关在网上接受群众监 督， 接受社会监察； 邀请 “网友进机关” ， 当 面点评执法工作； 全县各镇、 街道及其84个 县属部门均建立了回复工作机制十 全十美” 、“六大战略” 、“八大行动” ， 法治建 设保驾发展当一大批民生项目落地生 根， 人民群众从这延绵不断的福祉里看到 了幸福洪泽的希望 3. 让人民群众验证公平正义司法是 维护社会公平正义的最后防线为了 “让 人民群众在每一个司法案件中都感受到公 平正义” ， 这几年， 洪泽县以优化司法职权 配置为重点， 积极构建开放、 动态、 透明、 便 民的阳光司法机制， 确保法院、 检察院依法 独立公正行使审判权、 检察权。
在开展党 的群众路线教育实践活动中， 县政法机关 向全县人民公开承诺： 广泛接受人民监督， 坚决维护人民安宁， 恪守公平正义防线 重拳打击犯罪， 彰显亮剑精神县公 安机关主动出击， 严厉打击各类严重刑事 犯罪， 仅在2014年就侦破各类刑事案件753 起， 命案侦破率100%县审判机关、 检察机 关坚持宽严相济政策， 尽心履行职能， 打击 犯罪， 保障发展， 打造平安环境， 赢得人民 满意打造阳光司法， 提升司法公信县 委确保审判、 检察机关依法独立行使权力， 不许任何人逾越红线； 县政法各机关从立 案、 起诉、 审判、 援助、 信访等各个环节依法 保障群众诉权； 过程公开， 结果公正， 高频 率专项行动保护人民， 惩治罪恶， 阳光司法 让百姓称道142015第6期实 证 调 查坚持惠民司法， 县法院审务村村行， 大 湖法庭巡回审案， 为民之举被中国人民大 学博士生导师肖建国教授誉为 “追求善治 的洪泽经验” 县检察院打造 “三型合一” 驻所检察工作模式， 被最高检授予 “一级规 范化驻所检察室” 称号人民警察 “进百家 门、 知百家事、 帮百家忙、 交百姓友” ， 一大 批类似一等功臣唐国章的爱民之举深受百 姓拥戴。
打造半小时法律服务圈， 司法行 政到企业、 到社区、 到湖区、 到村居， 赢得群 众广泛赞誉 4. 让法治文化融入百姓树立法治信 仰， 培育法治文化， 是摒弃 “人治” 的基础和 良药这几年， 洪泽县委县政府精心打造 了一大批法治文化阵地洪泽湖畔 “法苑 清风” 法治文化长廊创全省之最； 岔河镇乾 宁村露天 “生态法治文化亭台” 紧贴百姓身 边； 各镇村法治文化公园、 法治宣传一条 街、 法治大道等36个法治文化示范点， 处处 彰显法治精神在老子山， 脉传两千多年 的道家祖训 “惟道和谐” ， 早已在镇渔民法 治文化公园里、 法治长堤上演绎成 “惟法是 道” ， 而首届 “洪泽湖杯” 五大淡水湖法治书 画笔会上， 法治水乡盛景则让书法家们大 赞 “翰墨颂法治， 丹青赞悬湖” 让法治好 声音传遍洪泽每个角落， 县 “农村法治讲师 团” 、“村民法治讲坛” 每年开展法制讲座上 百场， 送法到湖区、 到企业、 到农村、 到学 校，“法治文艺乡村行” 已成为洪泽一景， 国 家、 省、 市新闻单位都予以跟踪报道 在洪泽县委看来， 镇村法治建设就是 要激发起基层社会活力， 开展基层自治， 让 人民群众自己当家作主， 实现自我约束、 自 我管理。
县里推出深化 “村民议事公开监 督” 机制， 晒出村居、 社区 “小微权力清单” ， 完善村规民约、 居民公约等基层自治行为准则， 凡涉及群众利益及村居、 社区重大事 项， 均按党组织提议、“两委” 商议、 党员大 会或党员议事会审议、 村(居)民会议或村 (居)民代表会议决议的程序， 实现自主管 理、 自我服务截至到去年底， 全县省、 市 级民主法治示范村建成率分别达到37%与 97%村民们早。