沙特麦加轻轨工程案例分析中国铁建股份有限公司（以下简称中铁建）2010年10月26日刊登沙特麦 加轻轨项目情况公告：“该项目在实施过程中，因实际工程数量比签约时预计工 程量大幅增加等原因，预计将发生大额亏损……项目总亏损额预计为人民币 41.53亿元”作为富有经验的国际承包商，中铁建在自己专长的领域尚且创下 了中国海外工程项目巨亏的记录，这让很多企业管理者开始反思自身经营的风 险，特别是国际化方向中的风险管理本文整理财新《新世纪》及其它来源的背 景资料，从国际承包工程合同管理的角度来展示和思考该项目，为我国企业更快 更好地实现国际化提供借鉴麦加是伊斯兰教的第一圣城，在麦加朝觐期间，每年数百万穆斯林朝觐者涌 入，而当地的交通压力很大2006年1月12日震惊世界的麦加朝觐踩踏事故， 导致345人死亡，大量人员受伤，沙特政府迫切希望改善麦加的交通状况麦加轻轨项目起于加马拉站，经米纳、穆兹达利法，至终点阿拉法山站正 线全长18.06公里，环形折返线长1.6公里，其中高架段长13.36公里正线为 双线，全线共设九座车站，其中高架站七座据中铁建公告介绍，沙特麦加轻轨由沙特城乡事务部担任业主，项目采用 EPC+O&M总承包模式（即设计、采购、施工加运营、维护总承包模式），由中铁 建负责设计、采购、施工、（包括车辆在内的）系统安装调试、以及从2010年 11月13日起的三年运营和维护。
工期要求：2010年11月13日开通运营，达到35%的运能；2011年5月完 成所有调试，达到100%的运能国内同等规模的轻轨项目，从设计到运营需要 三年时间但本项目自2009年2月开工建设，将于2010年11月13日开通运营， 实际工期仅为16个月，建设工期很短该轻轨项目标准高运力大轻轨最高运送能力为单向高峰每小时输送7万2 千人，列车最小追踪间隔80秒，是目前世界上设计运能最大的轻轨铁路中铁建经商务部推荐，采用议标方式曾经夺标呼声最高的沙特本拉登集团 报价27亿美元中铁建当时报价22亿美元，排名本拉登集团之后经过议标之 后据称本项目风险多、投资额巨大，各方竞标报价太高，沙特政府一直未能启 动该条轻轨建设，但这并没有引起中国企业的警觉，中铁建急切中标，在议标过 程中，再次将报价大幅度下降，最终以17.7亿美元的超低价格签署合同在中铁建的努力下，2010年11月13日，沙特轻轨项目按时完工，同时也 发布了可能巨亏约41亿元人民币的代价二、工程项目的国际性特征国际工程都各具特点，本轻轨工程项目也不例外，可以归纳如下：（一） 工程项目多方参与本轻轨项目是典型的国际工程项目，其国际性表 现在，合同参与方众多，且来自多个国家。
业主为沙特城乡事务部，总承包商为 中铁建、项目咨询公司为德国DBI公司，设计分包商为业主指定的国外设计公司， 即法国的索菲特公司和印巴的某公司；供货商除了中国的以外，业主对国外的设 备还进行了指定二） 地域差异的显著性沙特阿拉伯是一个宗教比较浓厚的国家，并且本项目的建设目的就是为了满 足穆斯林朝觐的需要，因此，独特的穆斯林文化，富足的生活环境，严格的法律 制度，慵懒的生活节奏，使得商业上依据诚信履约所做的承诺，常常很难得到保 证平时约定的事情，即使得到爽快的答应，也很难落实文化差异导致管理难 度加大本项目的劳工也比较特殊低廉的劳工一直是中国承包商在国外低价承揽工 程的利器然而本项目却完全不同首先，在富有的沙特以及其他中东石油王国， 当地劳工几乎没有，这些国家吸引了众多的印巴等国家的劳工，工资水平较中国 劳工高，劳动效率却比中国劳工低其次，本项目涉及到宗教问题，需要穆斯林 劳工因为轻轨有一段在麦加城内施工，这里是伊斯兰教的圣地，对于非穆斯林 人是关闭的中铁建在富裕的沙特本地找不到穆斯林劳工，不得已委托劳务公司 在青海、宁夏和甘肃等地找来上千名穆斯林农民工送去麦加工地这些临时劳工 的培训、住宿、往返费用等，为中铁建增加了不小的压力。
本项目的作息时间也有所限制当地的工人中，只有得到沙特国王特批的石 油行业工人，才能在中午12点到下午2点之间外出露天工作其他行业禁止雇 主要求工人正午外出干活三） 技术标准的国际性该轻轨项目的土建工程执行美国标准，系统工程 执行欧洲标准由于中国人做总承包，技术标准还具有很多中国元素四） 施工环境的复杂性施工区域地处高温和特大风沙区，日照强、夏季 高达70余度的地面温度、极度缺水，淡水比石油更加珍贵，工人们必须冒着酷 暑工作，工作环境相当恶劣在这种恶劣的工作环境下，施工人员变得极度懒散， 都成为工程顺利进展的障碍此外，各地方政府出于自身利益的考虑，再加上配 合能力、配合权限、配合态度等方面的差异，对工程的施工并未全力支持，也是 工程不能顺利进展的原因文化差异，加上干旱的气候特征，当地人的办事效率 等，无法满足高强度的施工要求三、另类EPC合同模式（一） 合同模式介绍据称，项目采用EPC+O&M总承包模式一般来说，EPC合同适用于承包商负 责设计、采购和施工的情形但本轻轨项目虽然采用了 EPC的合同模式，但实质 上无法称作EPC因为，（1）业主指定了设计、系统和土建等关键环节的分包 商，并要求500万里亚尔（约合900万元人民币）以上的合同分包商需其批准。
设计指定，就缺乏了£，采购和分包的指定，就少了 P，本工程中，承包商所能 做主的部分就是施工而已，但却承担了 EPC交钥匙工程的合同风险2）业主 对建设标准和建设要求变更频繁例如：开工后就土建桥梁跨越道路形式、结构 形式、车站面积、设备参数、功能需求等提出众多变更其中仅土石方开挖就由 原来的200万方变更为520多万方，增加了 320多万方对于EPC合同，总承包 商满足业主的使用功能即可，而不是业主对各个细节的深度参与3）对设备 和材料审批程序复杂、繁琐且滞后据说对房间墙壁的颜色等都需要业主代表（城 乡事务部副部长）亲自选择才能决定一般来说，EPC合同中，业主对项目细 节的参与度是很少的，高层亲自参与细节的情形更为罕见二） 合同模式分析从合同模式介绍中可以看出，业主和承包商对EPC合同的认识不足°EPC合 同不同于先完成设计再施工的传统管理模式该模式要求边设计边施工，从而将 设计时间和施工时间进行很好的搭接，缩短施工工期；EPC合同之所以受到很多 承包商的亲睐，正是因为除了土建施工外，还可以掌握项目的设计和设备采购， 从而可以利用设计优势和优化设计、设备采购赚取更高的利润而本项目的设计 受到招标文件的限制，不得不根据限定条件再招标，中铁建失去了对设计优化的 主动权。
从而导致后来的设计进度滞后、因指定采购产品目录而难以降低采购费 用本项目要求将设计和部分施工分包、还指定了不少的采购产品目录，针对这 样的EPC合同模式，承包商必须牢记，这只是名义上的EPC，并且要按照实际的 合同模式来分析合同条件中的权利和义务，避免承担过多的风险和责任，以保持 权利和义务的均衡性也就是说，本项目中，业主仅仅授予承包商施工的权利范 围，却让承包商承担了 EPC承包商的风险合同模式中的巨大风险与承包商的责 任、权利义务完全不匹配三） 设计管理失控设计和技术标准是EPC合同中对造价影响至关重要的因素一旦失控，将导 致项目的失败：成本失控，工期拖延在本项目中，承包商选择设计分包商受限， 只能按业主的意见选择指定的设计分包商设计分包商是国外设计公司，这些 国外设计公司会对一些材料设备采购有一些偏好，比如愿意采用国外的设备，这 样必然会增加成本由于可供中铁建选择的分包商较少，中铁建很难在选择分包 商时压低采购价格中铁建不仅承受了设计分包商选择受限，而且还要承担设计滞后的风险正 是由于设计滞后，导致进度迟缓，中铁建不得不赶工，最后出现了圣城大会战的 场面，导致麦加轻轨项目窝工严重，成本进一步增加。
即使这样，中铁建还很难 获得业主的同情，更无法将责任归罪到业主身上因为所签订的合同是EPC合同， 业主就不可能给出详细设计，仅仅是概念设计或方案设计，具体施工图的深化设 计，都是承包商的义务要想对项目进行优化，前提条件是熟悉工程项目所使用的标准和规范本 项目使用的是中方不熟悉欧洲和当地的标准和规范，中铁建就很难有针对性地提 出优化方案，最终，被业主牵着鼻子往前走，丧失了作为EPC总承包商对工程项 目的主动权由于设计管理失控，导致（1）承包商无法准确估计成本；（2）由于不熟悉 欧洲和当地的施工、验收标准和规范，就会经常发生意想不到的工程量增加四、政治属性明显的商业项目政企分开，已经在我国推行多年，其目的就是要把企业推向市场，让企业按 照市场经济的规律进行运作政企分开，并不是政府就不管企业，而是企业享有 了更多的自主权，特别是在经济利益方面的自主决定权政企分开后的运作模式， 就是让政府搭桥，企业唱戏；改变以前政企不分时政府的大包大揽的情况在本 项目中，原铁道部部长成了核心决策人物、项目的幕后总指挥，企业没有经营自 主权不惜一切代价不仅仅是个别领导的口号，在本工程中得到了实实在在的体 现沙特轻轨工程，不仅仅是中铁建的工程，更像是中国原铁道部的面子工程。
一）高层推动的项目沙特麦加轻轨项目由两国政府高层推动该轻轨项目是2008年6月中沙两 国政府签署《关于加强基础设施建设领域合作协定》之后的首个政府间合作项目 2009年2月10日，在中国国家主席胡锦涛和沙特国王阿卜杜拉的见证下，中铁 建与沙特城乡事务部签署了麦加轻轨项目合同，即《沙特麦加萨法至穆戈达莎轻 轨合同》2010年1月，沙特国王阿卜杜拉对中国商务部长陈德铭表示，当初 在选择承包商时，沙特国内意见不一，国王最终决定将项目交由中国公司承建， 这是对中国企业的高度信任沙特麦加轻轨项目建设汇集了整个中国铁路系统之力原铁道部部长刘志军 亲自担任麦加轻轨项目领导小组组长，原铁道部副部长卢春房担任副组长要求 举全路之力，支持麦加项目建设，每天实时掌握项目建设情况，并派出专家组常 驻现场指导工作中国商务部部长助理仇鸿2010年4月到现场考察后，提交《关 于沙特麦加轻轨铁路项目有关情况的报告》刘志军批示要求按期保质圆满完成 建设任务在巨大的政治压力下，即使在2009年出现亏损，中铁建没有停工， 且在变更索赔未获落实的情况下，从全系统15家单位调集上万人员“驰援”现 场，进行“不讲条件、不讲价钱、不讲客观”的大会战。
二） 仓促签订的合同为了体现政府的高度重视，双方需要赶在国家领导人出访前完成签约准备， 合同准备工作不充分，导致在合同履行过程中，双方对合同关键条款的理解产生 重大偏差不仅仅是合同模式的错误，在细节问题上更是无暇顾及，例如：合同 约定2010年11月13日开通运营，达到35%运能；2011年5月完成所有调试， 达到100%运能——“在这一点上，中铁建所理解为开通35%运能，是指在车站建 设方面只需要开通四个车站就可以满足业主需求；而业主则要求九个车站在 2010年11月就全部开通，这导致了工期紧张三） 行政干预未止损项目一开始，中铁建即感受到难度2009年，中铁建在该项目出现了 2.94 亿元亏损，到2010年上半年又亏损2.54亿元中铁建此时有中间止损的可能 按照合同约定，如果项目无法完工，对方没收履约保函，最多可能损失12亿元 但是中铁建未按通常商业合同做法停工谈判，而是调集国内技术骨干不计成本赶 工，导致赶工成本超出数十亿元之所以会出现上面可以按照商业法则止损而未止损的情况，主要原因有两 点，首先也是最重要的一点，在于两国政府高度重视在施工期间，中国高层领 导曾六次询问项目进展，原铁道部和商务部领导多次造访沙特。
据在项目现场工 作的员工透露，由于不满麦加轻轨项目的工程进度，原铁道部一度将中铁。