德国社会保险自治管理机制：历史嬗变、改革及其启示 【内容提要】 自治管理机制是德国社会保险制度中的一项重要组织原则，它是基于德国社会与政治领域深厚的自治传统以及政府对于直接介入社会保险治理的谨慎态度下产生的，其历史悠久，可追溯至德国著名的“1881年11月17日帝国诏书”作为一项不断经历变革的机制，自治管理在整体性质上保持了连续性，只在具体内容及生效空间上发生一些变化时至今日，虽然在各个社会保险项目中的表现不尽相同，但是自治管理机制仍包含着诸如法律上独立管理主体的存在、相关方的民主参与以及社会保险机构内部事务的自治三项基本内容尽管中德之间在现实国情以及历史传统上迥然不同，正处在社会保险制度定型并走向法制化关键时期的中国仍能从德国社会保险自治管理体制中汲取养分，用以改善中国社会保险的组织治理 【关 键 词】德国/社会保险/自治管理/机制/改革 【英文标题】The Principle of Self-Government in German Social Insurance: Historical, Evolution, Reforms and Implications 【作者简介】李志明，国家行政学院社会和文化教研部讲师 引言 德国社会保险制度中的自治管理机制可以追溯至社会保险制度创立之初。
1881年11月17日，在帝国首相奥托·冯·俾斯麦(Otto von Bismarck)提议的基础上，德皇威廉一世(Emperor Kaiser Wilhelm I)下诏实施社会保险制度，①同时说明了实施社会保险的理由及目标：“就疗救社会败象而言，采取镇压社会民主暴动的方式并不足以成事，国家应同时关注并增进劳工福祉② 这项具有开创性的现代社会政策，在当时被视作一种手段，“用以确保祖国崭新且持久的内部和平，并给予贫者所主张的较多的保护与慷慨的扶助”③此外，诏书还为未来社会保险制度的实施设定了基本原则具体而言，它包括：(1)要求被保险人群体缴费为社会津贴融资；(2)国家参与社会保险事务并负责监督；(3)自治管理原则：雇主及被保险人通过代表大会的形式在社会保险相关法律规定的范围内享有完全的共同决策权；(4)雇主必须为社会保险制度供款 历史学家在论及德意志第二帝国的第二项基础时指出，在民族国家的建国方针以及劳资共治的原则下，德国通过建立一套推动经济与社会凝聚力的体系，成就了良好的社会福利典范④当时，德国社会立法的基本驱动力是消解劳工阶级对于社会主义思想的拥护、促成劳资合作，并使普鲁士世俗政权获得超越教廷的社会生活影响力。
⑤政府希望为劳工阶级提供抵御主要社会风险以及收入损失可能的经济保障，以促进政治融合与社会稳定诚如吉登斯(Anthony Giddens)所言：“从早期到晚近，福利制度的建构，广义而言，已成为建国过程的一部分，说到民族国家即是指福利国家”⑥因此，德国社会保险制度从建立伊始，劳资合作共治、实行自治管理就是它的核心要义之一 一德国社会保险自治管理机制的滥觞：历史与现实的选择 18世纪末19世纪初，由于受到法国大革命、启蒙运动以及自由主义思想的影响，德国民众开始热衷参与公共事务但是，自由主义思想在德国的根基没有像在法国和英国那么深，它最终与君主政体融合并在许多领域催生出了自治管理机制其中，1808年普鲁士的城市自治规定被视作自治管理机制诞生的标志⑦从理念上看，自治管理机制主张将国家与社会的功能相结合，运用自治管理机构在国家与社会之间找到两者的平衡今天看起来理所当然的自治管理机制，在当时意味着公共权利的分散以及公民参与，是从上而下小心翼翼民主化和自由化的产物⑧ 1871年，德国统一了原来的4个王国、5个大公国、12个公国、12个封邑以及3个自由市在这些政治体中，自主管理当地事务的传统都比较深厚。
同时，在当时已有的医疗及工业事故互助组织以及同业公会里，也普遍存在自治传统因此，当政府实行社会保险政策并选择管理体制的时候，也就自然而然地采用了自治管理机制国家介入社会领域，对社会事务进行管理也必须服从于社会关系构成同时，我们还不能忽视了这样一个事实：自由主义提出的“由个体组成一个负责任的联合协作体参与到直接影响到他们的事务中”的观点也对社会保险计划的建构及实施产生了相当影响它将劳资双方的自治管理权视作国家强制纳保并课以缴费义务的对价，⑨也就是说，政府法定义务对应着基于自治权以及对具体运营进行控制基础上的自主性 二德国社会保险自治管理机制的变迁：历史传承性与渐进变革 如前所述，社会保险自治管理体制在世界上首部现代社会保险法规——《劳工医疗保险法》发布一年多前颁布的“1881年11月17日帝国诏书”中即已拟定根据该诏书，劳工保险的法律及组织框架必须构建在“国家保护与支持”下，交由被保险人及其雇主建立的“联合体”来经营⑩由于缴费筹集及划并方式不同，当时社会保险自治管理机构的人员构成也是不尽相同的 1911年《帝国保险法》颁布后，社会保险经办机构也转变成拥有一个对外代表机构、对内实施管理的执行董事会的公法人。
这些公法人在国家监督下以自己的名义履行公共职责，并作为实行自治管理的公共机构来运营 从社会政策的角度来看，社会事务在魏玛宪法中取得宪法上的地位是非常重要的在魏玛宪法实施后，国家将社会保险事务视为自己的直接责任，并对其加以规范与贯彻实施11)分权的基本理念在这一时期得到明显的贯彻，一方面国家需要承担起制定法律的责任，另一方面则将具体贯彻执行保险计划的责任交由自治机构12) 1934年，希特勒统治下的“第三帝国”废除了自治管理架构，开始直接向社会保险经办机构任命负责人，以此取代原有的自治理事会，并要求其向中央政府报告在纳粹主义统治时期，虽然社会保险制度的实际法律基础并没有遭到破坏，但是在组织机制上，所谓的“领导人原则”(Führerprinzip)取代了自治管理原则13) 在二战后的两德分裂期间，国家在民主德国社会保险制度中的地位和作用甚至比在“第三帝国”统治时期更为强势，统一社会党在包括社会保险制度在内的几乎所有社会和政治生活领域都获得了近乎垄断式的控制权14)最初，民主德国还保留了按风险类型分别设立的社会保险项目，到1956年所有这些项目都被合并成两项由中央控制并实行垂直管理的强制性的福利制度，旨在为所有国民提供均等化的福利待遇。
在联邦德国，社会保险制度则从希特勒时期的中央集中化管理回归到分散化管理的轨道上来，自魏玛时期开始的交由劳资双方自治管理的模式得到重建15) 在两德重新统一后，原联邦德国的社会保险制度在西部地区继续有效，原民主德国的社会福利体系在过渡期内继续在东部地区实行1992年1月1日，随着《社会法典》(Sozialgesetzbuch-SGB)第六编在全德境内施行，两种不同的社会保险制度得以合并，自治管理机制重新成为整个德国社会保险在组织架构方面的制度安排 三德国社会保险自治管理机制：法律渊源、理念与实践 (一)法律渊源：文本分析 在谈到德国自治管理机制的渊源时，首先应该想到的是欧盟法中的辅助性原则，亦即“国家在处理国家机关与公民、社会团体之间的关系时遵循的最小干预的原则，凡是公民和社会团体能够自己处理的问题，国家机关均不干预，由它们自行处理，只有当它们自己无法处理时国家机关才加以干预16)虽然该原则并非德国社会保险自治管理机制的法律渊源，但却与自治管理的内涵有着共通之处 在德国现行基本法中，并不存在关于自治管理机制的统一规范，而是根据所关涉领域的不同而进行具体规定(17)：《德国基本法》第28条第2款，对地方自治市自行管理本地所有事务的权利进行了规定，被视作有关自治管理原则的一般规定；而该法第5条第3款则赋予学术机构、大专院校以自治权。
至于其他自治管理机构，德国基本法也有一些预设条款并且不允许其他新法律去限制或扩展其责任范围18) 根据德国《社会法典》，社会保险机构属于实行自治管理的公法人主体19)其中，“公法人主体”和“自治管理”是两项要素公法人主体，意味着社会保险机构并非公共部门的分支机构，而是独立于行政机关之外、接受法律监督但政府并不直接或间接管理的机构，涉及组织结构的形式标准这种分散管理模式带来的决策者多元化能够使社会保险管理者从不同视角来思考和解决问题，以满足被保险人的真实需要 自治管理，则是指利益相关方的充分参与及其对管理事务的自我负责，是在内部组织结构方面关于自治权的实质标准根据德国《社会法典》第4篇第29条第2款，这些社会保险机构的理事会由被选举的雇主代表和被保险人代表组成(除了某些特殊情形，通常双方代表在人数上各占50%(20))21)在章程符合法律专门规定的前提下，(22)社会保险机构可以通过这样的理事会在法律及相关法规规定的范围内(23)独立履行社会保险经办管理职责，并接受国家对其遵守法律法规情况进行的监督24)从总体上来看，德国《社会法典》第4篇第29条可以视作社会保险自治管理机制的统摄性或纲领性规定，第四篇的其他条款(从第39条到第90条a款)则构成它的主体部分。
25) 值得指出的是，德国宪法法院以及联邦社会法院的相关判例也是德国社会保险自治管理机制的重要法律渊源 (二)核心要义及特征 自从社会保险自治管理机制在“1881年11月17日帝国诏书”中得以确立以来，它的基本内涵或特征就在相当长的历史时期内呈现出高度的稳定性，仅有的变化主要集中在具体操作而不是实体内容层面总体而言，德国社会保险自治管理机制的核心要义或特征可以归纳为三个方面：法律上独立管理机构的存在、利益相关方的民主参与以及他们对内部事务的自我决定 为了使国家与社会保险事务保持一个适当的距离，德国在社会保险事务管理主体上选择的是独立于政府部门的社会组织在德国，社会保险经办机构是一类公法人主体，依靠从社会保险基金中提取管理费而不是通过财政拨款来获取收入这种法律地位和财务来源上的独立能够确保社会保险经办机构在处理社会保险业务的时候尽可能不受国家的直接干预 利益相关方(主要是劳资双方)参与民主管理在社会保险制度设立之初就被引入，并成为自治权在公共事务决策领域的具体体现由于单个社会保险经办机构所涉及的劳资双方人数众多，便采用所谓的社会选举(social election)组成代表大会并进而形成理事会来管理经办机构、达致劳资合意。
这种利益相关方的民主参与能够尽可能紧密地将被保险人、雇主与社会事务管理联结起来，也利于将被保险人的需求反馈给经办机构管理者以便他们做出适意的决策 社会保险经办机构对内部事务进行自我管理的最重要的体现是能够自行决定规范具体事务操作的章程，实现章程自治当然，它们对于内部章程的自由裁量权仍不能超过法律预设的限制在机构章程的指引下，理事会成员能够直接参与到相关公共事务中，并且对机构联合意志的形成施加影响；同时，他们务必谨慎勤勉地履行管理职责，否则将被追责像联邦劳动和社会事务部、卫生部这样的主管部门则主要代表国家履行对经办机构的法律监督责任 (三)实践中的社会保险自治管理机制 (1)在法定职业伤害保险中的实践 当谈到德国社会保险的五大支柱时，职业伤害保险总是首先被提及截至2011年1月1日，职业伤害保险经办机构共有9家工商业(含海员)同业公会，9家农业同业公会以及27家公职人员职业伤害保险基金26)其中，同业公会根据行业类别来组织，职业伤害保险基金则主要是按照地区来组织在职业伤害保险经办机构代表组成中，一般是雇主(或企业家)和雇员各占二分之一27)但是，农业同业公会的代表人员构成结构有其特殊之处：三分之一的代表是被保险人，另有三分之一的代表来自于。