现代公共教育的制度转型：公共性的失落 现代公共教育的制度转型：公共性的失落樊改霞【论文分类】教育学【论文网络来源】【期刊期数】2008年07期【论文期刊来源】《教育导刊》(广州)2008年4上期第8～11，21页【作者简介】樊改霞，西北师范大学教育学院，副教授，博士，甘肃 兰州 730004【内容提要】 现代公共教育的发生是随着现代民族国家的建立而产生的，产生以后的公共教育在官僚主义的支配下进行了第一次制度转型，这次制度转型使得公共教育被国家官僚机构所控制，公共教育的公共性被官僚主义所替代20世纪70年代的市场化改革，公共教育又经历了第二次制度改革，这次制度转型使得公共教育的公共性被市场的私事性所替代这两次制度转型致使公共教育的公共性几乎丧失殆尽 【关 键 词】公共教育/官僚化/市场化/公共性一、公共性：公共教育的本源特征现代公共教育是随着现代民族国家的建立而产生的，普鲁士首次创建了国家资助的公共教育制度这一制度在19世纪20年代得到了巩固，到19世纪的30年代和40年代，法国、美国的北方各州都建立起国家资助的公共教育制度，南北战争后美国南方各州也建立了公共教育制度；而英国的现代公共教育制度在所有国家中最后一个建成，它于1870年完成了公共教育的制度建构。
此后公共教育经历了两次制度转型，即公共教育官僚化和公共教育市场化，致使公共教育的公共性几乎丧失殆尽公共教育这一概念由“公共”和“教育”两个概念构成什么是“公共”教育？“公共”这一修饰词表示公共教育的什么特征？公共教育怎样区别于一般教育？“公共”一词派生于希腊词pubes(public)，在希腊语中pubes的含义是身体、情感、智力上的成熟，大致相当于maturity——成熟、完备，尤其指人们超越自我关心、自我利益而关注和理解他人的利益，是具备公共精神和公共意识的公民成熟可以参加公共事务的标志到了罗马时期，“公”和“私”是罗马法中规定的一对范畴——公法与私法以西塞罗为先导，把“公法”界定为由元老院公布的法律，“私法”指私人的契约和意愿12世纪，罗马法在意大利被重新发现，并且到了15世纪在德国开始得到重要关注，但“公共”这个词的意义变小，公共(Publicus)经常与官员的权力相联系也就是从这个时期起，“公共”和“官”联系、与“国家相关的事情”联系，Publicus更为广泛的含义消失了到18世纪的时候，把“公共的”削减为“与国家相关的”在德国法学家那里达到了高潮[1]到18世纪中后期，韦克而赫尔林首先把公共性与新闻业联系起来，认为“……作家生来就是人类的辩护者，是公共正义的自然喉舌，公共性会把权力的滥用推到公众的审判席面前”。
与韦克而赫尔林遥相呼应，1792年冯·克尼格在他的著作中也认为“公共性将把权力的滥用与有权阶级的托词推到整个民族的公共审判席面前”在18世纪后期，人们用“公共性”这个术语来称呼启蒙运动的作家向有阅读和写作能力的公众传播启蒙这个过程1784年，康德发表了《答复这个问题：什么是启蒙运动？》一文，其中指出启蒙需要自由：“对于这种启蒙除了自由之外并不需要任何别的东西，而且还确乎是一切可以称为自由的东西中最无害的东西，那就是在一切事情上公开运用自己的理性的自由[2]阿伦特分析说：“康德将理性、平等和自由结合到一起，‘公共’(public)是这一结合的关键只有在公共领域中，理性和平等，以及它们的前提‘不把他人当手段’才能充分显示出来康德饶有深意地将公共职务与“理性私下运用”相联系，这就意味着一个政府官员虽然天然地与公共事务相联系，但只有当他超越这一社会分工，而以“世界公民”的独立批判态度来面对公众事务时，才具有公共性按照我的理解，理性的公开使用，这就是公共这个词的最真实的用法200年后福柯发表了《什么是启蒙》一文回应了康德的这个问题福柯认为，“康德的文章中至少有两处地方是以颇为令人吃惊的方式”展开论述的，其中一处就是论证了理性只有在公开运用中才是自由的，而且“公共地、自由地使用自主的理性是对惟命是从的最好保障”。
[3]康德把“公”、“私”这两个词的通常用法和它们之间的划界标准颠倒了过来，“公共”不必然与国家、政府和官员相联系公共教育不得成为任何个人、集团、阶级的私产，不得成为任何个人、集团、阶级压迫其他个人、集团、阶级的工具公共教育是全部公民所共有的，这是公共教育公共性所要求的社会各成员、各集团、各阶级都共享公共教育这种共享分为两个层面，在纵向上共享人类的经验传统，使得个人能通过人类的共同善而发展自己；在横向的范围内使得每个人享用其他人的能力发展所带来的善，平衡彼此的利益，这就要求体现罗尔斯正义原则中的差异原则公共教育不仅要把“公共”的教育给予全部公民，也要求全部公民依照正义的程序与秩序，通过审慎、商议参与公共教育，而不是由一种单一的权力控制公共教育不是价值中立的教育，公共教育本是公共善，引导儿童向善、选择善、实践善总之，公共教育以公共价值为导向，以公共利益的丰富为指向，它本身是公共善，值得每个公民所欲求，又是为了公共善，是超越于任何非公共立场之上的因而公共教育不是调解各方利益的场域，而是公民共同维护和管理的公共事务，是一种超越任何利益集团、由公共善导向、以扩大公共利益为目的的公共实践它作为公共实践，是本着公共善、公共利益而行动的，是每个公民参与其中的共同体的关键性实践。
二、公共教育官僚化：官僚主义替代公共性现代民族国家建立之后，国家权力之手随着形势的变化，根据国家和权势集团的利益需要时松时紧到18世纪末19世纪初，官僚化在公共领域中逐渐取代民主化约翰·基恩指出：“官僚化的过程在国家和社会的各个领域里，在晚期资本主义生活的公私领域里进行，从交往、卫生到生产、教育、法律和公共政策的制定莫不受到官僚主义的支配[4]到19世纪末期，典型的学校官僚组织机构基本形成这是因为在19世纪末期，随着入学人数的增长，新学科的不断出现和教材内容的丰富，过去那种教学组织形式显然已经不适应了进行年级区分以便进行有效的管理和控制开始逐渐普遍化，年级制度成为官僚制度的主体凯次在《早期学校制度的嘲弄》中，对政府创办公立学校的政治和经济动机进行了揭露和批判凯次认为，公共教育是社会领导者、迫切追求社会地位的家长和对社会地位产生饥渴的教育工作者以他们各自的理由将教育改革强加在并不情愿的社会大众身上的结合体，并在《阶级、官僚制度与学校》中指出，公共教育建立本身就是中上层阶级希望通过学校体系使人们适应城市、工业社会的产物，这是学校官僚制度形成的原因学校中对出勤、纪律、秩序的重视反映了新工厂制度的要求。
他认为，官僚机构建立的目的是便于上层阶级对学校的控制1929～1933年，资本主义世界爆发了特大的经济危机，古典自由主义的“国家守夜人”理论已经无法面对和处理当时复杂的经济问题和政治问题，流行于西方世界的自由放任政策陷入了困境1936年凯恩斯(John Maynard Keynes)发表了《就业、利息和货币通论》一书，他认为资本主义不可避免地存在有效需求不足，要解决这一问题，政府必须扩大开支来增加需求，而增加社会福利的开支是扩大政府支出的主要手段之一所以政府应由社会秩序的消极保护人变为社会秩序与经济生活的积极干预者，国家的作用是积极的，干涉是必要的总统罗斯福全面接受了凯恩斯主义，主张较大政府和较强政府干预，通过征收累进税、增加政府开支和制定有限的政府计划等措施来医治资本主义和市场经济的弊病，以补偿贫者和弱者在其自由方面蒙受的损失他实施的新政迅速获得了国会和人们的支持在凯恩斯主义和罗斯福新政的指导下，联邦政府亲自用大量经费搞起了自己的青年教育项目，联邦分别在1933年和1935年发起和建立了公民资源保护团(CCC)和全国青年管理(NYA)两个青年项目在教育领域，自第一次世界大战后到50、60年代，美国的州政府逐渐承担了初等和中等学校日益扩大的财政要求这一重担。
1945年，杜鲁门当选总统由于战后的大量失业问题引起各种社会问题，为笼络选民，杜鲁门上台后采取“公平施政”，1950年联邦政府通过全国科学基金会向自然科学和社会科学的课程改革投入数百万，资助数千所教师培训机构改进装备、培训教师随着州政府向学校扩大其支持的范围，州立法议会也提出了要求地方学区必须实施和执行的许多教育命令，比如有关教学资格、课程要求、学校事务管理等1951年通过《普遍军事训练和服务法》，也是联邦自己直接实施教育方案1958年颁布的《国防教育法》，使得联邦政府不仅提供教育资金来奖励自然科学和工程的学生，而且制订课程，调整课程比例，公共教育制度呈现出愈益集权化的趋势1965年初等和中等教育法颁布，联邦援助教育的金额急剧增加，延续到整个70年代，在70年代后期达到了顶峰，此时联邦政府投入初等和中等教育的经费占全部税收的大约11％并且在70年代，美国进行了学校财政的改革运动，针对教育机会的不平等，许多州政府扩大了对教育的支持范围为了摆脱经济危机，英国也大力推行凯恩斯主义，推行福利国家政策1943年英国政府发表了《教育重建》白皮书，主张将义务中等教育引入英格兰、威尔士和北爱尔兰到1944年8月3日，英国议会通过了著名的《教育法》，该法案废除了只负责督导职能的教育委员会，建立了教育部，并废除了学校教育中的双轨制，规定11～15岁的儿童有权享受适合其年龄、能力和性向的充足的中等教育；地方教育当局有义务为其所管辖地区的5～15岁(未来尽可能是16岁)的儿童提供充足的教育，义务教育年限延长到11年(或12年)；儿童在15岁(或16岁)之前，家长有责任让他们享受学校教育。
该法案确立了初等教育、中等教育和继续教育的公共教育体制，并通过奖学金的形式来管理大学该法案还首次对教育目的作出了规定：教育机构要服务于社会，促进人的体力、智力、精神和道德的发展1946年英国首先宣布建成福利国家，在以后短短二十几年内几乎所有资本主义发达国家都完成了向福利国家的过渡20世纪50年代至60年代，强有力的国家干预使得主要资本主义国家社会和经济状况出现了一个令人振奋的局面：就业率大大提高，社会保障事业迅速发展，经济高速增长，公共教育迅速发展，义务教育全面普及1976年，执政的工党发布了教育黄皮书《英格兰的学校教育：问题和倡议》，倡导设立全国统一的课程，对公立学校的教学和教师进行外部监管中央政府加强对教育的控制权，是战后英国教育越来越明显的一个特征”[5]到1988年英国公共教育改革前，在英国学校教育体系中大约有22000所学校，他们全部处于国家管理体系下，接受地方教育局的直接管理学校经费由国家下拨，再由地方教育局分配给学校教育督导通过皇家督学团(HMI)来执行，皇家督学团由资深教育者组成，与地方教育局的督导机构共同承担督导责任随着国家对经济活动干预的增强，同时也进一步推行强制教育，加紧了对公共教育的管理，公共教育不仅实施了免费的义务教育，而且从学费到午餐、从学校公共交通车到学生校服，无不由政府财政负担，从课程到教师评价无不在政府的监控之下，公共教育日益变成为一项由国家政策包揽一切的官僚垄断事业。
虽然“教育和自由之间的关联是启蒙哲学的基础，但是开始被国家的发展方向所束缚，就变成了一个政治问题”[6]这样的教育必然成为国家关注的事情，它因此不再任由个人和私人集团所左右，也不再是市民社会自发发展的过程，而成为一种自上而下发展、由国家科层机构负责管理的制度从美、英两国公共教育的官僚化演变过程，我们可以发现现代国家对教育控制权不断加强，国家通过教育对人们的观念发挥作用，同时这个观点又对国家形成的意识形态发生作用现代民族国家需要通过学校教育来培养新一代公民对民族国家的认同感，使他们明白自己的权利和义务，了解国家运行的机制，实现新一代公民的政治社会化[7]国家利益取代了公共利益，公共教育的公共性。