村委会与党支部、乡镇政府的关系研究WWW. swmz. gov. cn 2004-11-26 15:14文章来源:中国农村研究网作者:董江爱［摘要］党支部和村委会是村民自治中同时存在的两个村级治理的政治组织，乡镇政府 属于国家权力的末梢，与村民日治组织直接接触在村民自治的实践中，村委会与党支部、 乡镇政府关系的不协调成了影响村民自治正常运行的最突出问题本文主要论述村委会与党 支部、乡镇政府关系不协调的原因和协调它们之间关系的对策［关键词］村民自治，党支部，村委会，乡镇政府，关系一、村民自治中村委会与党支部关系不协调地原因及对策分析党支部和村委会是村民自治中同时存在的两个村级治理的政治组织，按照《村组法》第 三条的规定，党支部在村民自治中按照党章进行工作，发挥领导核心作用，并依照宪法和法 律，支持和保障村民开展自治活动，直.接行使民主权利两者的关系是领导和服从的关系， 党支部领导村委会，但不包办代替，村委会享有自主权，但必须服从领导但在实际运行中, 事情往往走向了两个极端要么支部书记包办一切，村委会形同虚设，村民自治无法实行； 或是支部书记无所建树，当选的村委会年富力强，拒绝接受党支部的领导，党支部软弱摊痪, 无法保证党的路线方针政策在农村基层的贯彻执行和党对农村工作的领导。
要么是党支部与 村委会相互对立，各自依靠一邦势力对着干，一方强调党的领导，忽视村民自治，一方强调 自主，拒绝接受党的领导，双方争权夺利、互相扯皮、互相推诿从而使两者的关系问题成 了影响村民自治最突出的问题两委”关系不协调的原因，从理论上来说，“两委”关系的成文制度存在着内在矛盾 首先，党支部是村级组织的领导核心，村委会必须党支部的领导下，依照国家法律办事；村 委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，在法律允许的范围内办理本 村的公共事务、公益事业、调解民间纠纷、维护社会治安、管理村集体土地和其它财产、开 展社会主义精神文明建设等一切村务这实际上就造成了村民自治组织成了一种双重指挥的 社会组织，而且，在实际工作中，除了监督村委会是否违法外，党支部的领导地位是无法体 现的其次，中共中央1999年2月颁布的《中国共产党农村基层组织工作条例》中关于党支 部的职责规定：讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，需由村委会决定的村委会 要依照法律作出决定；领导村委会和其它群众组织，支持和保障村委会及其它组织依照法律 和章程充分行使职权；搞好木村的社会主义精神文明建设、社会治安和计划生育工作；领导 和支持集体组织管理集体财产等，这一系列规定都与村委会的职能发生了交叉和冲突。
第三, 党支部是党和国家利益的代表，代表的是全体村民的整体利益和长远利益，村委会代表木村 村民的局部利益和当前利益当这两者利益冲突时，党支部与村委会都会站在各白的立场上 迫求一方的利益，如果强调局部利益服从整体利益长远利益服从当前利益，则村委会形同虚 设，村民自治无法实现；如果强调村民的局部利益和眼前利益，则党的领导无法保障从实践上来说，“两委”关系由于权力来源的不同存在着利益冲突首先，党支部领导及 成员的产生方法缺乏与村民自治相一致的民主机制，农村选拔支部成员尤其是支部书记时， 多数实行的是乡镇党委考核确定候选人、由村党员大会选举产生的办法，而村委会则是由包 括党员在内的全体村民投票选举产生的，所以，从民主程度和群众基础来看，村委会明显高 于党支部，表现在农村工作中，则是村委会比党支部更容易开展工作正是由于党支部权力 来源缺乏民主，严重影响了党对村民自治的领导一是导致了党支部于村委会两种不同的工 作倾向，党支部权力主要来源于乡镇政府，当选后也多是对上向乡镇政府负责，其工作重心 在于完成上级任务，而忽视村民的利益而村委会由全体村民选举产生，其工作重心在于关 注村民的利益这一方面造成党支部的工作方法简单粗暴，影响农村民主政治的进一步发展, 使党支部对村委会的领导核心作用无法发挥；另一方面容易造成村委会因有群众基础的优越 感，而拒绝接受缺乏群众基础的党支部领导。
二是长期以来中国共产党家长式管理方式由于 缺乏竞争与监督而很难改变，一言堂，一支笔，普通党员没有参与权和监督权，特别是有些 党员干部以权谋私，贪污腐败，降低了党在村民心目中的威信，影响了党的路线方针政策在 基层农村的贯彻执行三是缺乏一支综合素质高、工作能力强的党员队伍，目前农村党支部 存在的一个普遍问题就是党支部后继乏人，农村党员普遍老化，思想观念陈旧，对目前农村 工作的新形式缺乏认识和了解，对市场经济条件下农村经济的发展缺乏办法和点子，致使党 支部瘫痪无力其次，从理论上划分的党支部与村委会的职责，在实践中很难实行，理论上 “两委”职能的交叉和冲突，在实践上必然表现为争权夺利和推诿商任农村的事务是很具 体、很琐碎的，但最主要的是事权和财权，所以，党支部往往以领导的身份掌握事权和财权, 村委会又搬出《村组法》，要把属于白己的事权和财权夺|口|去，而把计划生育、征粮纳税等得 罪村民的事推给党支部当国家利益与村民的局部利益、或国家政策与村民眼前利益不一致 时，“两委”关系往往表现为极端的对立与冲突解决党支部与村委会不正常关系的最有效的办法就是两块牌了，一套人马，实现党支部 与村委会交叉兼职，从根木上解决“两委”关系的冲突。
有些学者认为：“两委合一”则是明 显退|门1到党政不分、以党代政的老路上去笔者认为，这并不是一种倒退，而是村民日治对 党的领导提出的新要求首先，党支部与村委会由一套人马交叉兼任，即不同于人民公社时 期党的一元化领导，也不同于人们习惯认识上的党政不分因为交叉兼任的基础是村民广泛 参与的民主政治，而且这一套人马代表了党和村民的双重利益，承担党和村民的双重职能， 一方面它作为党支部，必然对上向党和国家负责，有责任把党和国家的方针政策变成群众的 自觉行为；另一方面作为村民选举产生的村委会，必须对下向村民负责，确保村民的利益不 受损害他们拥有上下授予的双重权力，同时要尽对上对下负责的双重责任，即避免了 “两 委”之间争权夺利，也避免相互之间的扯皮和推诿，增强了村干部的团结协作当国家政策 与村民利益、或者乡镇政府行为与村民意愿发生冲突时，他们就会权衡利弊，具体问题，具 体分析，采取合适的办法解决问题，减少了不必要的冲突和内耗其次，党支部与村委会由 一套人马交又兼职，不仅解决了村级组织机构臃肿和责任不明，减少村干部之间冲突和内耗, 提高了党支部的工作效率和管理效力，而且减少了村干部的职数，节省了开支，减轻了农民 负担。
实现党支部与村委会交叉兼职的关键在于加强农村党支部自身建设，培养一支过硬的农 村党支部队伍，把党支部也建立在民意表达的基础之上，实现党支部与村委会的权力授源和 制度规范的内在统一，以保证党支部的权力来源与村委会的权力来源保持i致通过权力来 源的趋同，使村民对这两神政治组织认同的一致，并由此增强党支部的民主观念和群众基础, 密切党支部与村民的关系当然，党支部权力来源的改变，并不是一切按村民的意见办事， 不要或削弱党的领导，而是要党支部通过村民自治的工作，将党支部的工作计划提交村民会 议讨论，在广泛征求村民意见的基础上形成决议，既体现了党的领导，又保障了村民的自治 这就是要求党支部善于用民主的方法去凝聚群众，团结群众，以便把党的路线、方针、政策 变成群众的自觉行动这不仅是执政党适应村民||治新形式的需要，也是中国政治发展的需 要加强农村村党支部自身建设途径，一是通过-•种合理而又适用的激励机制，纣农村思想 品德好、管理能力强、受群众欢迎的能人都吸引到党组织中来，壮大农村党组织队伍如党 支部人员可由县人事局统一发聘书，县财政统一按中层干部的待遇发工资，对工作成绩突出、 连任多届的党支部书记或其他村干部提供退休养老金等。
二是通过一种严格的管理机制和强 化约束机制，从一开始就把愿意加入党组织的农村能人置于群众的监督之下，使他们从要求 入党的第一天起，就把党的全心全意为人民服务的根本宗旨作为自己的行动指南，在群众中 树立威信，时刻准备在村委会竞选中接受群众的检验和选择三是要求党支部认清村民自治 和市场经济的大环境，转变思想观念，主动地把党支部的工作重点转移到经济建设方面来， 努力学习和掌握农业实用技术和现代管理知识；增强法制观念，采取民主的方法，以法建制, 以制治村；增强政策观念，提高政策水平，把国家政策变成群众的行动，努力按照三个代表 的要求改进日己的思想和工作作风，增强群众观点，密切党群关系，始终代表人民群众的利 益，把提高村民的生活水平作为自己工作的根木出发点只有这样，基层党组织才能经得起 群众的检验，才能在群众的民主选举中立于不败之地当支部与村委一套人马交叉兼职的实 践成功后，在工作中形成一种全新的关系，村委身份在前，支委身份在后，支委通过村委向 群众做工作，这样可以树立党在村民心目中的威信，保证党的路线方针政策的贯彻执行四 是健全农村民主监督机制，防止一身双职的村干部独断专性，以权谋私实现这种办法的基木程序要因村而宜。
对于党支部发挥作用大，村民认同程度高的村， 创新选人机制，制订严格的党支部选聘标准，规范党支部的民主选举程序，把能力强、威信 高、愿意带领群众致富奔小康的党员选拔为支部书记、副书记和支部委员再由民主选出的 党支部全力投入村委会的竞选，按照《村组法》的程序竞选村委会，并通过民主选举的程序 分别行使村长、副村长和村委委员的职权竞选失败者则自动辞去所担任的党支部职务，其 职务由村委会竞选成功者兼任对于党支部软弱瘫痪、群众基础差的村，先按照《村组法》 的程序选出村委会，再由当选的村长、副村长和村委委员分别兼任党支部书记、副书记和支 部委员如果当选村委会是非党员，就积极培养其加入党组织对于经济条件差、人口少、 选人难的村，则可采取先进村的党员跨村兼职或由乡镇政府下派一人担任党支部书记和村长 职务的办法解决通过这种方式产生“两委”干部，是村民自治条件下对党支部提出的新要 求，不但不会削弱党的领导，反而能够增强党的领导，即使党员竞选失败，也不会影响党对 村民的领导因为党员竞选失败即可以迫使党组织和党员个人反省E"身，找出El身的问题和 不足，改正自己的缺点和错误；也可以督促党员干部改变以往家长式的管理方式，日觉要求 自己发挥党员的先锋模范作用，坚持全心全意为人民服务的宗旨，注重树立党在村民心目中 的威信；还可以通过选举及时把一些思想品德好、管理能力强、群众基础好的村民吸收到基 层党组织的队伍中，以增强基层党组织队伍，加强基层党组织的战斗力。
当然，处理好“两委”关系后，能否保障村民自治的顺利进展，还要取决于乡镇政治体 制改革的成功与否因为“两委”关系的不协调实际上是乡镇政府与自治组织的矛盾和冲突 在实践中的反映，如果名义上的自治组织实际上属于乡镇政府的派出机构，贝U很难保障村民 自治权的实现二、村委会与乡镇政府的两难处境及解决办法乡镇政权位于国家权力的末梢，对本乡事务行使国家行政管理的职能，国家及地方政府 的各种硬性任务都要通过乡镇政府来完成，如控制人口和维护治安等，此外还有各级政府部 门制定的要求、所辖部门达标升级的发展目标、地方政府为本地的经济社会发展制定的种种 计划等最终都要通过乡镇政府贯彻落实对于这些任务的完成，地方政府多采取“一票否决 制”，一项指示达不到，乡镇官员就失去了评奖和晋升的资格而上级政府在制定这些目标和 计划时并没有为乡镇政府提供相应的手段和条件，所以，乡镇政府只能用行政命令的方式从 农民那里获得完成任务的人力、物力和财力，他们的工作有赖于村民自治的配合在这种情 况下，村民能否选出有能力完成政府任务且能够服从乡镇政府的村委会成员成为乡镇政府关 注的焦点所以，在指导村民日治的过程中，乡镇政府一般过多地关注自己的目标的实现， 尤其在社会经济封闭落后的地区，农民对民主政治要求淡漠，民主选举活动容易受到上级政 府的干预，民。