现代社会保障概论,上海政法学院社会学与社会工作系 主讲教师：吴鹏森,第三章 中国社会保障制度的历史演变,中国有悠久的古代文明，也有着相当成熟的古代社会保障制度，这种古代社会保障制度与家庭、家族制度一起，成为中国古代文明发展的重要支柱在新中国成立以前，具有现代意义的社会保障制度几乎是空白，新中国建立以后，我们逐步在城镇的国家和集体单位建立起内容比较健全的现代社会保障制度改革开放以后，随着社会主义市场经济的建立，中国的社会保障制度也从国家保障型向社会保险型演变第一节 中国古代社会保障制度 第二节改革以前的中国社会保障制度 第三节当代中国社会保障体制改革 第四节建立有中国特色的社会保障制度,3,中国社会保障制度的历史演变,第一节 中国古代社会保障制度,一、中国古代社会保障的基本特点 二、中国古代社会保障制度形成的背景 三、中国古代社会保障的作用及其局限,一、中国古代社会保障的基本特点,1、深刻的社会保障思想 2、健全的社会保障组织 3、积极的社会保障意识 4、丰富的赈灾救济措施,1、深刻的社会保障思想,中国古代有着非常丰富的社会保障思想，影响深远的是大同社会思想大同思想是一种社会理想，它最根本的价值是为人类建立社会保障制度植入一种最重要的精神理念。
大同社会思想大约产生于春秋末期至秦汉之际，其思想影响一直延续到19世纪末叶20世纪初，影响极为深远，被誉为中国古代的“社会主义”思想春秋战国时期，中国处于新旧交替的剧变年代，如何改革社会，各种不同的理论流派提出了不同的改革思想大同思想也是在这种历史背景下产生的大同”思想源于孔子，孔子曾经提出过“老者安之，朋友信之，少者怀之”的理想，还曾经说过，“丘也闻有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安，盖均无贫，和无寡，安无倾”大同思想的典型表达是《礼记·礼运篇》：“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦故人不独亲其亲，不独子其子；使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养男有分，女有归货，恶其弃于地也，不必藏于已；力，恶其不出于身也，不必为己是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闲是谓大同一般认为，《礼记.礼运篇》是后人假托伪作，但它“是可以反映孔子的真实思想的”，“和孔子思想一脉相通”，它是在孔子大同思想的基础上，综合了先秦百家的政治智慧，对前人有关理想社会的高度概括与总结大同社会思想中包含着丰富的内涵：第一，强调“天下为公”，这是“大同社会”的核心，也是它与小康社会“天下为家”的根本区别。
在公有制社会里，人们对生产成果和社会财富十分珍惜，从不浪费，更不会暴珍天物货，恶其弃于地，不必藏于己”在公有制社会里，财富天下公有，是否爱护财富，是衡量人们道德水平高下的重要标志 第二，强调人人劳动，各尽其力，劳动光荣，不劳动可耻力，恶其不出于身也，不必为已”如此，当然没有剥削、压迫，人与人的关系不但亲密而且平等同时，强调进行劳动分工，按性别、年龄、能力及社会需要进行分工，使人人都有用武之地，“男有分，女有归”，男子狩猎，耕种，女子收割庄稼，管理家务以生理条件为前提进行自然分工，可以充分发挥每个人的力量与作用大同社会思想中包含着丰富的内涵：第三，在政治制度上要求实现选贤举能，实现所谓尧舜的禅让制度，不以天下私于一家 第四，社会财富为全体民众所有，人人都可以享有这些财富，人人都享有切实的社会保障老有所终，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养”这是大同社会所包含的最重要的社会保障思想和指导原则中国古代的大同社会思想，与古希腊哲学家柏拉图的所谓“理想国”，大致在同一历史时期提出，但它们之间有两个区别：第一，柏拉图的所谓“共严主义”只适用于三个社会阶级中的二个上层的社会阶级，并不适用于第三阶级的工与商，更不用提广大的奴隶群众。
而在儒家大同社会理想中，其幸福则是全社会的任何人都能享受的第二，柏拉图坚持“公妻”制，他认为这样才可以消除人们之间的争夺与嫉妒，并且便于控制和改良人口；而儒家的大同社会理想，则把男女各享其家庭幸福作为必要条件之一 作为一种理想社会的主张，大同社会思想包含着社会保障的最重要的精神，这就是天下一体，互助共济尽管大同社会思想本身是不科学和不现实的，但它作为一种社会理想仍然是指引人类社会向着光明方向前进的灯塔在众多的古代社会理想中，大同社会思想无疑具有极其重要的进步意义2、健全的社会保障组织,中国古代的社会保障组织建设可以从社会保障的机构设置和官职设置来体现中国古代管理社会保障事务的职官或机构经历了由以设官掌事为主变为因事设署(衙)，以署(衙)定官的发展变化过程在隋唐以前，主要是设官掌事，隋唐以后转为因事设署，以署定官 隋代设民部主管席支(财政)，兼管“民政”唐沿隋制但唐初的“民部”主管“民政”，兼管“度支”高宗时将民部改户部户部分户部、仓部、金部、度支四司户部司“掌户口、土田、赋役、贡献、蠲免、优复、婚姻、继嗣之事……”；仓部司“掌天下库储、出纳、租税、禄粮、仓廪之事……以义仓、常平仓备凶年，平谷价”。
宋代与唐代建制相似社会保障属于户部户部分左、右曹左曹分案三：曰户口，曰农田、曰检法(检评法律)；设科有三：曰二税(夏秋税)，曰房地，曰课利(征京城各种赢利)右曹分案六：日常平，曰免役，曰坊场，曰平准(市易物价)，曰检法，曰知杂” 到了明代，六部平列，直接隶属皇帝，同样是户部管理社会保障部内设民科、度支、金科、仓科等四科用开垦荒地的办法安置贫民，用建户籍办法使流民归附，用限制占田、种田的办法制裁豪民、不安分者，用建图立帐办法制止大户兼并，用立农艺的办法考核农官，用草地供给牧民放牧，用招佃办法使土地发挥作用，用销减、豁免的办法清理赔欠债务，用拨给办法广施恩惠，用供给或免除差役的办法，实行优待与赋免，用布帛或纱调节奖赏，用读法来训练官吏和民众，用定量衡定市场买卖，用市场需求平定物价，用积贮粮食的政策周济民困中国古代社会保障职官的设置，是在很晚才出现的但在很早以前就已经有了管理社会保障事务的相关官职西周之前，舜时有契为司徒，舜任命契：“汝作司徒，敬敷五教，在宽”西周时有地官司徒司徒就是管理民众，教化万民的司徒所管的事务，主要有教民管民生产、行政区划、荒政救灾、救济、风俗习惯、安抚民众、调节民众纠纷、移民……等内容。
司徒是位列天官冢宰之后第二官，是个重要官职天官冢宰是“治官之属”，总管百官的，“掌邦治”，是管治国的；地官司徒是“教官之属”，为教化人民的“掌邦教”，管理全国教民之事；春官宗伯是“礼官之属”，为管礼官，“掌邦礼”，管理全国的礼；夏官司马，为“政官之属”，是政官，“掌邦政”管全国的军事(当时之政，主要指军事)；秋官司寇为“刑官之属”，是刑官，“掌邦禁”，管司法这五官为“佐王均邦国”、“佐王安抚邦国”、“佐五和邦国”、“佐王平邦国”、“佐王刑邦国”的佐王重臣此外，还有一个管百工的冬官，共为六官秦汉以后，社会保障官职及其责任更加明确主要任务是安民、抚民、裕民各个朝代虽不尽相同，但都是由户部来管理由于户部管理社会保障的程度与内容各个朝代不尽相同，所以社会保障官员的设置也不尽相同，职位时高时低 总之，社会保障职官与社会保障机构的设置，在中国各个朝代并不完全统一，它们有联系，又有区别从历史发展看，是先有社会保障职官，后有社会保障机构有了社会保障机构之后，社会保障机构与社会保障职官之间也不是完全统一的，有的朝代一致，有的朝代不一致，有的甚至机构与职官完全是两回事3、积极的社会保障意识,大同社会是一种理想化的社会思想，它在古代社会中是不可能实现的。
但历代有为的统治者出于自身统治秩序的需要，按照小农经济的特点和农业社会的要求，形成了一种积极的社会安全意识，通过各种措施保护小农，减少灾荒，实行仓储，以备荒年 春秋时期 两汉时期 明代 清代,,,,,,春秋时期,春秋时期(即公元前722年-481年)，许多国家就认识到，必须重视保护小农，提出先民后神、敬天保民的思想两汉时期两汉时期，这种积极的预防灾荒的思想首先体现在“与民休息，无为而治”的治国方略上提出了减租税、减赋、奖军吏军卒、安置流民、恤孤寡等一系列具体的措施，经过六、七十年的休养生息，西汉的封建社会经济出现前所未有的繁荣昌盛明 代明代提出了有自己特色的社会保障措施：第一，农民归耕，安养生息第二，大兴屯田，兴修水利第三，优待官军家属第四，救济贫民第五，设养济院，收留无家可归者第六，设惠民药局，帮助贫病者解除疾病痛苦第七，设立极济预备金，帮助灾民渡过难关经过这些宽民政策，老百姓得以休养生息，同时也促进了社会稳定与经济繁荣清 代清代的突出特点是通过改革赋税，减轻农民负担，促进社会生产的发展，达到天下安定的效果清朝初期，实行残酷的民族压迫政策，遭到汉族人民的激烈反抗清王朝在残酷镇压的同时，不得不采取措施缓和矛盾，恢复经济，以保障民众的生活。
其具体措施有：第一，由康熙皇帝下诏，停止圈占土地，保农耕土地，以利农业生产第二，承认农民所占明朝藩王土地和自己开垦无主的荒地归农民所有第三，宣布以1711年的人丁数为征收人丁税固定数，以后增生人口不再增收人口税(“滋生人丁，永不加赋”)第四，实行“摊丁入亩”，废除人头税这些措施的实行，客观上有利于人民安居社会稳定仓储后备制度在实施与民休息、发展生产的同时，实行仓储后备制度也是历代有为君主预防灾荒的重要举措仓储后备的核心是建立仓储以备万一，古人知道农业经济的脆弱性，丰收年与灾凶年的交替出现，乃是自然规律的反映，在自然经济和农业社会里，没有仓储后备思想是短视的仓储后备制度早在夏朝后期，国家便开始重视粮食的储备约在公元前1000多年的西周时期，就已建立了各级后备仓储，设官吏专司积谷到了战国时期，仓储后备的设置更为普遍以后的各朝都把征收赋粮、仓储后备，作为一种“荒政”措施，以稳定社会秩序在汉朝时期，政府大规模兴筑“常平仓”作为备荒赈恤之用到隋文帝时，又建立“义仓”制度，根据老百姓各家贫富情况，每年秋天征收一石或一石以下的粟类，储备起来以备凶年灾荒之用至唐朝，则进一步强调“义仓”只能作为备荒济灾之用，而不允许挪作他用。
从唐初到玄宗开元年间，唐王朝既沿袭了汉代安民、抚民措施，在实行假贷、兴修水利、兴建义仓等方面又新增了许多新的内容明朝则打破了政府组织储粮备荒的常规，在民间出现了“社仓”互助组织，由二、三十家组成一社，每家出米四斗至一石，在饥馑时给以救济，但年底时要归还清朝乾隆年间，宫廷的太监为解决晚年贫困无依的惨景，曾成立万寿隆寺养老义会的自养组织，其章程规定：人会的太监要先缴付规定的银两，三年后就可以到太监养老义会所属的寺庙养老，吃住不用花钱4、丰富的赈灾救济措施,在积极发展生产、建立仓储备荒制度的同时，中国古代历朝政府还形成了一整套完整的赈灾救济制度当实际的灾荒发生时，采取各种措施实施赈灾救济，用粮食、衣服等实物与货币救济遭受灾害的百姓和生活极端困难无法生存的人，以保障其最低限度的生活需要 中国古代赈灾救济思想，是在总结各种救灾实践经验的基础上形成的 宋代董煟在《救荒全法》一书提出，从君主及各级官员都有施行赈灾救济的职责所在 明代林林希元对赈济制度也提出了很具体的建议 在长期赈贷救荒实践中，形成了比较系统赈灾救济办法主要有：(1)赈济分政府和民间两种，都是以无偿散发粮食、衣物或散碎银钱等以救济灾民或老幼残病、极贫者，称赈谷、赈衣、赈银。
也有用灾民劳动修建某种工程，给灾民钱或粮，不再让灾民承担无偿劳役，称工赈2)调粟即在全国范围内通过粮食调拨对丰收和遭灾地区进行调济，使灾民生活得到保障3)养恤主要有施粥(即设粥锅放粥)，居养(即临时收容)，赎子(即政府出资为饥民赎回因灾饥所迫卖出子女)此外还有发放寒衣、提供医药帮助等内容4)安辑通过减赋办法，诱导流出灾民还乡复业，给流出灾民闲田免租、赋，官府出资出人遣送流出灾民回籍等5)蠲(juan)缓包括蠲免和停缓蠲免分为蠲赋(免除田赋、丁赋等)、免役(免除徭役、劳役、更役等)；停缓分为停征、缓刑6)放贷有官府和民间两种通过放贷粮食和银钱，实行有偿救灾宋元明清等历代官府常采用这种放贷救灾方法，补救灾民、贫民，使其恢复简单再生产7)节约通过节约达到渡荒目的，历代都有这方面的规定如禁止以粮酿酒、禁止厚葬、节约费用等后来，节约更发展成为一种崇俭固本普遍思想。