广东汕头市 6 座污水处理厂 PPP 案例全解析汕头市 6 座污水厂 PPP项目是广东省第一例污水处理设施 PPP 项目，由广东省住房城乡建设厅牵头组织实施 PPP 模式、中国投资咨询有限责任公司（以下简称中国投资咨询公司）担任 PPP 咨询顾问项目内容主要包括汕头市潮阳区、潮南区等 6 座乡镇污水处理厂及配套管网的建设和运营项目自 2014 年 12 月开始筹划， 省、市、区三级政府紧密协作，借助中国投资咨询公司的专业服务，进行诸多创新尝试，助推汕头市引入了国内顶尖水务环保企业投资，将减轻政府当期财政压力、提高运营效率，为广东省乃至全国范围内采用PPP 模式推进环保基础建设积累了宝贵经验广东省经过长期的工业发展后，环境污染严重，环境类基础设施如污水污泥处理、垃圾处理设施建设运营相对滞后据该省住建厅初步统计，广东省粤东西北 1023 个乡镇中，有886 个乡镇尚无污水处理设施， 涉及项目总投资超过 1000 亿，全省范围内亟需通过 PPP 模式借力社会资本， 来快速解决环保类基础设施的建设问题1广东省住房与城乡建设厅希望利用 PPP 模式，在全省范围内推进一批环保类基础设施的建设，其中又以污水处理设施建设项目为主。
由于 PPP 项目经验不足，广东省住建厅迫切希望打造一个成功案例， 作为在全省范围内推广 PPP 模式的样本为此，由广东省住建厅牵头、汕头市政府及项目相关区政府等具体组织实施的“汕头市 6 座污水厂 PPP 项目”（后简称“本项目” ）应运而生，并邀请中国投资咨询公司项目的 PPP 咨询顾问项目于 2014 年底正式开始筹备工作，是广东省首个环保产业 PPP 试点项目， 将为广东省制定相关规范性政策提供经验项目过程及成果一、编制项目实施方案2014 年 12 月，经广东省住房城乡建设厅的介绍，中国投资咨询公司的项目团队（以下简称“项目团队” ）首次接触汕头市政府方代表，与汕头市环保局、市污水处理管理中心就汕头项目的基本信息进行沟通之后，在汕头市环保局的组2织和协调下，项目团队与汕头市环保局、潮南区及潮阳区政府在市环保局进行了关于本项目信息和需求的讨论会议，并正式展开了项目实施方案编制工作并在汕头市环保局、市污水处理管理中心的组织下，与潮南区及潮阳区政府的各相关部门召开了 10 多次沟通、讨论会，针对项目实施方案进行逐条研究、确认二、协助编制财政承受能力与物有所值报告在汕头项目前期准备阶段，财政部尚未颁布详细的物有所值与财政承受能力的操作指引。
项目团队结合多年项目实践经验，根据对于财政部相关政策文件的理解，率先尝试帮助汕头市、区政府探索两项评估方案的编制工作2015 年 1 月，项目团队协助潮南及潮阳区财政局完成本项目物有所值及财政承受能力评估工作 2 月中旬，两区财政局分别完成了本项目的物有所值和财政承受能力的评估工作，并将相应的物有所值及财政承受能力评估报告上报至两区政府审批经两区政府审批通过的物有所值和财政承受能力3评估报告成为本项目发布资格预审公告前的重要文件基础三、编制招标文件与项目合同项目招标文件与项目合同是 PPP 模式的重中之重， 是整个项目顺利运行的法律保障完善的招标文件及项目合同能够清晰地规定政府与社会资本双方的权利与义务，减少未来出现“扯皮”现象的可能2015 年 2 月中旬，在汕头项目实施方案通过省住建厅审批后，项目团队与广东省政府采购中心在实施方案的基础上，分别开始编制项目招标文件及合同文本招标文件与合同文本的初稿编制完成后，在汕头市环保局、市污水处理管理中心的组织下，经与潮阳和潮南区政府展开多轮讨论，对其中的条款进行了逐一审查 2015 年 3 月底项目团队编制完成本项目招标文件与 4 份合同定稿，并通过广东省政府采购中心的审核。
4四、政府公开招标采购社会资本由于前期工作到位，项目方案设计科学、可行，采购流程科学规范， 2015 年 2 月 17 日，本项目资格预审公告一经公布就吸引了包括柏林水务中国控股有限公司及中铁四局集团有限公司（联合体） 、北京碧水源科技股份有限公司、北京城市排水集团有限责任公司及博天环境集团股份有限公司（联合体）、北京桑德环境工程有限公司及桑德国际有限公司（联合体）、北京首创股份有限公司、北控水务（中国）投资有限公司、广东省广业资产经营有限公司、深圳市水务（集团）有限公司、中节能水务发展有限公司及中环保水务投资有限公司（联合体） 、中山公用事业集团股份有限公司等 11 家国内知名水务环保企业的参与，市场竞争充分，实施效果显著在 2015 年 6 月，本项目经过多轮政府采购流程后，最终正式确定北京碧水源科技股份有限公司中标项目第一包（潮南区 3 座污水厂），中标价为年付费总额 5489.61 万元；北京桑德环境工程有限公司和桑德国际有限公司（联合体）中标项目第二包（潮阳区 3 座污水处理厂） ，中标价为年付费总额55788.38 万元两家企业的中标报价较政府最高限价均大比例下浮，各项目报价平均下浮约 33.4%，远超政府方预期和业内平均水平。
汕头 PPP 项目成功签约，成效显著，意义重大对于政府方来说，缓解了财政压力，为欠发达地区推进污水垃圾等市政基础设施建设探索了一条新路子 通过采用合理的 PPP模式，将总投资约 15.6 亿元的财政压力分摊到 30 年的项目建设运营维护期分年度支付，不但降低了政府负债，减轻了当期财政支出压力，而且平滑了年度间财政支出波动同时，提高了当地污水处理设施建设和管理水平此次中标企业都是污水处理技术水平高、综合实力强、管理经验丰富的民营上市公司，对项目建设质量、运营绩效、回报机制、调价机制等提出了一系列规范化要求，有利于加快政府职能转变，充分发挥市场主体的技术和管理优势，实现政府和市场优势互补和双赢项目案例评述6PPP 项目的运作流程主要包括方案设计、项目采购、协议谈判 3 大部分，各个部分环环相扣，每个环节的设计与实操都会影响项目最终的成果作为 PPP 咨询机构，中国投资咨询的项目团队需要在深入了解项目特点的基础上，设计匹配性较强的运作模式，并把握项目的采购全流程，以此确保项目最终的成果落地， 为政府与社会资本创造一个 “公平、 共赢”的交易结果一、项目难点分析PPP 咨询的主要工作之一是设计项目运作模式、交易结构和交易流程。
针对不同的项目，要结合项目实际特点进行分析研判，抓住项目核心问题并相应予以解决，才能实现咨询结果最优化本项目包括汕头市潮阳区、潮南区等 6 座乡镇污水处理厂及配套管网的建设，合计污水处理总规模 26万吨/日，一期总规模 13 万吨 /日，总投资 15.6 亿元规模较大、项目分散，属于典型的乡镇污水处理厂项目7相对于较为成熟的城市污水处理厂，乡镇污水处理厂项目普遍存在着建设、运营难的现象，以下四方面问题尤其突出：第一，乡镇政府财政资金有限，难以支撑污水处理厂项目的建设、运营乡镇地区政府自身经济实力薄弱，污水处理费征收难度大，仅靠财政收入难以负担污水处理厂的建设、运营成本新增项目没钱建、存量项目用不起”成为各地乡镇污水处理厂项目的常态第二，乡镇污水厂项目规模效应差，投资吸引力弱乡镇污水处理厂处理规模较小， 进水水质复杂， 配套管网工程量大，所以项目总投资较大、运行成本高、规模效应差，难以吸引社会资本第三，配套管网建设滞后，影响厂区运营由于配套管网投资额相对较大、缺少运营收入，传统 PPP 项目较少纳入管网建设，导致管网工程建设资金较难筹集， 管网建设严重滞后，大量乡镇污水处理厂由于无配套管网而常年“晒太阳” 。
8第四，乡镇政府缺乏配套支持，难以科学管理污水处理设施“三分建设、七分管理” ，管理驱动才能保证治理成效乡镇政府往往缺乏与污水处理相关的专业机构、管理人才或技术人员， 无法进行有效科学管理， 污水治理成效堪忧 二、项目实施方案设计为切实解决乡镇污水处理项目难题，中国投资咨询项目团队与广东省住建厅、汕头市环保局、潮阳区及潮南区政府相关部门进行了多轮沟通，结合乡镇污水厂项目的具体特点，有针对性地设计“厂网一体、同步运作、多项目捆绑”的创新PPP 模式（详见图 1）：即本项目特许经营期 30 年，在项目特许经营期内，由社会资本负责完成项目设施（包括厂区及管网）的设计、投资、建设、运营和维护，提供污水处理和管网运营服务，并向政府收取污水处理费和管网运营维护费政府方负责监督、管理社会资本提供的服务，依照项目协议约定向其支付污水处理费和管网运营维护费 图1 项目PPP 模式框架图9本方案针对性地设计了以下三方面的创新，来解决乡镇污水处理厂项目建设、运营难题：第一， PPP 模式运作配套管网项目污水管网是典型的非经营性基础设施项目， 如何灵活运用 PPP 模式解决非污水管网的建设和运营难题， 是实施方案的核心。
本项目采用 DBFOT （设计 -建设 -融资 -运营 -移交）模式，在项目特许经营期内，由社会资本负责厂区及配套管网的优化设计、投资、建。