北京大学政府管理学院周志忍 我国行政体制改革的深化：机构改革的实践与反思导言：背景与问题的提出一、宏观/微观职责在部门间的合理配置二、推进和管制职责的合理平衡三、直接经营和监管机构并设问题四、决策/执行职责与编制合理匹配导言：背景与问题提出1. 改革侧重点的国际比较：最低限度的结构调整，最广泛的管理改革2. 组织绩效：舞台与排练的隐喻3. 机构改革效益边际递减，进一步改进的余地或空间越来越有限，目标定位于边际收益与边际成本的平衡点（一）重点转移/平衡：机构VS 运作管理1. 真正的学者应定位于批判家，运用自己的良知、学识和敏锐观察力，觉察、确认并促使 社会直面问题学者都应该是“乌鸦嘴”，只有让大家共同意识到问题，才会有探索解决之道的努力2. 学习型组织：失败中学习是最好的学习（二）学者责任：批判与反思1. 机构改革的反思：合理规模、原则与实践（铁道部）、标准与内在逻辑、编制管理（合法隐性膨胀）等2. 关注机构也应明确，新时期改革不再大刀阔斧具有高度可见性，而应呈现出精雕细琢、精细化管理、持续性改进等特点（三）深层次问题与改革方式一、宏观/微观职责的合理配置1. 原则与目标：减少微观经济 干预活动，强化对经济 社会的宏观管理职能，实现宏观/微观职责 的合理平衡2. 着力点一：不同类职责 在不同层级和部门间的配置，依靠外部结构性约束，限制部门扩张 地盘、权力和强化微观干预的冲动3. 着力点二：建立相应制度和机制，使强化宏观管理成为部门的实际行动，包括观念转变、制度创新、完善评估和激励机制、强化约束机制（一）原则、目标与现实的复杂性（二）国家发改委职责的层次划分典型宏观职责拟订国民经济和社会发展战略、总体规划、年度计划典型微观职责指导价格监督检查工作，组织实施价格检查，依法查处 商品价格、服务价格、国家机关收费中的价格违法行为 ，依法查处价格垄断行为；按规定受理价格处罚的复议 案件和申诉案件宏观/微观双重性质的职责组织实施经济、社会发展战略、总体规划、年度计划 国民经济综合平衡，维护国家经济安全 经济运行监测，协调解决经济运行中的重大问题 投资的宏观管理 （这取决于使用的手段和实施机制）1. 改革核心——“横向划分”基础上“职责板块的水平化移 动”：“横向划分”，如农业、教育、卫生等职责领域，进行必要的同类项合并（如民航划归交通部）等2. 缺失——“纵向划分”基础上“不同层次职责的跨部门系 统整合”：特定领域职责层次的“纵向划分”，明确宏观职责、微观职责，中观职能领域哪些属于微观管理哪些 属于宏观管理活动3. 缺失的实践意涵：两个着力点中缺乏外部结构的硬性约 束，强化宏观职能靠部门的自觉（三）迄今为止相关改革的局限性（四）厚微观轻宏观是宿命？理论解释 1. 价值创造目的：宏观管理存在体制“淹没效应”p多元主体、制度化协商、过程相对公开、社会监督，官员 个体在决策中发挥的作用有限p政策过程链条很长，不仅政策高质量和良好执行，而且受 客观因素的制约，官员个体对政策结果的控制力有限2. 官僚目的或职业目的p微观管理最能体现出组织和个人的声望和权力p也容易通过寻租满足个人的非正当利益追求（五）厚微观：国家发改委的现实例证1. 热衷项目、资金审批和强烈的地盘保护p05年，国家发改委审批的20万项目800多，后改为50万门槛p“十五”期间中央财政农村中小学危房改造120亿，分别由发 改委安排45亿，财政部45亿，教育部30亿2. 价格管理（价格司，价格监督检查司）p通报南宁、柳州米粉厂家串通涨价被处罚事件p针对价格听证是“作秀”的说法，委网站连续发文公开回应p福州市水价听证会不公开代表身份受到质疑，国家发改委 公开回应福州做法“符合规定” （六）轻宏观：国家发改委的例证1. 价格管理缺乏合理标准规范p同期南充米粉串通涨价，当地称“米粉价格由市场调节，不 属于监管范畴”，反映价格督查缺乏统一标准和规范p福州做法“符合规定”说，则反映了微观管理者的定位，规定是否正当不在考虑范围2. 资金审批缺乏合理的制度规范p农村中小学危房改造资金三部门分赃，既无地域分工，又 无信息沟通要求，发改委难辞其咎p结果是多头申报，重复审批：陕西例；某市的桥频繁改名（六）轻宏观：国家发改委的例证（续）3. 战略规划宏观管理基本功：预测比拍脑袋还离谱p90年代依据“中国电力将长期过剩”的预测，采用压低上网电价和其他消极政策限制民资和外资办电，结果今天还在 遭遇“马拉松电荒”p2000年 “钢铁产业十五规划”预测05年粗钢消费量1.4亿吨， 而该年实际消费量3.5亿吨；2005年《钢铁产业发展政策》 预测2010年消费粗钢3.2亿吨，而当年实际消费量超6亿吨 p08-09年猪肉涨价，290亿扶持生产，9个月后大幅降价，又 拨出190采购储备稳定价格（七）解决之道与深入研究的问题二、推进和管制职责的平衡p 推进职责：目的是保证行业的健康和持续发展，具体措 施包括科学规划指导、资金扶持或政策优惠、创造良好 市场环境、合理定价以便行业能自我积累和健康发展p 管制职责：立足于保护公共利益和社会福利，具体措施 包括创造公平的竞争环境、安全生产、环境保护、职工 权益保护、消费者权益保护p 内在矛盾：推进意味着加速，管制必然产生减速效应， 根源是企业的外部性。
推进和管制职责集于一身，等于 “油门”和“刹车”同时管（一）推进、管制及其内在矛盾p 被管制行业的主体是民营企业，且处于高度竞争且比较成熟的市场环境下p 推进和管制的界限比较模糊（推进侧重于良好市场规范，手段法制化），管制成为政府部门的工作重点p 平衡两类职责的重点是：如何在保护公共利益和社会福利的同时，避免给企业带来难以承受的成本和负担，进而损害行业的生存和发展（美国空气质量法强调社会成本核算）（二）平衡推进/管制职责的国际实践p 一些行业的行为主体主要是国有企业，而且处在不同程度的垄断之下p 主管部门成企业的“婆婆”，共同构成公共部门，共同向政府承担资产保值、增值的责任行业主管部门由此具有了和企业一样的“底线目标”，即经济效益和盈利p 厚推进、轻管制成为必然的行为选择，即重视扶持、倾斜政策以提升行业的经济效益，忽视从公共利益和社会福利着眼对企业实施合理的管理和约束 （三）推进/管制的中国特色p 98-99：当年民航业扭亏，实现行业盈利7.9 亿元，2001年实现利润17.96亿元p 没有在内部挖潜和提高效率方面下功夫：美国人机比例1：80，而中国却达到了1：200 ；97年美国每机日生产飞行13～14小时，而中国民航飞机仅为6小时……p 高价是法宝：民航业是在旅客运输量平稳、航班平均客座率下降、自费旅客比重大幅下降等情况下实现“扭亏为盈”的，意味着其他国有部门的“亏”换来了民航业的“盈”，部门保护行业经济效益不惜牺牲社会福利（四）厚推进轻管制：民航局禁折令p 职责分工角度看，可以考虑推进和管制职责的结构性分离，由不同部门分别承担两类职责。
一个例子是德国铁路部门，联邦铁路局负责铁路监管（管制职责），交通部铁道司负责铁路行业规划管理（推进职责）p 管理改革看，维持现有机构设置和职责分工，用完善管理和改革责任制度来促使部门合理平衡两类职责，比如构建科学并体现先进理念的部门绩效评价体系，社会责任和监督体系等（五）推进/管制职责合理平衡的方式三、直接经营和监管机构并设问题p 经济学常识：自然垄断行业存在种种弊端，因而需要政 府干预干预可以从两种方式中选择：一是国有化，二 是管制p 英国经验：电信、电力、铁路等行业国有国营时期，没 有专门的监管机构，私有化之后才设立了相应管制机构 p 中国特色：国外二者择其一，中国国家直接经营与监管 机构并设，电监会就是一个典型的例子（一）常识、国际经验与中国特色p 推进职责：参与国家电力发展规划的制定，拟定电力市场发展规划和区域电力市场设置方案等这些完全可以交给其他机构承担，如国家能源委员会及国家能源局 p 电监会的绝大部分职责明显属于微观管制的范畴p 由于价格管制权属于发改委，应该说电监会履行的是残缺不全、碎片化的微观管制职责 （二）电监会的职责范围p 电力行业特别是输送网络国有基础上垄断经营，电监会设立隐含着，国家拥有和直接经营无法克服垄断弊端保护公共利益，所以需要叠床架屋设立独立监管机构 p 通过国有国营，政府获得人事任免、资源投入、重大事项决策、价格确定等方面的权力，如果不能保证行业社会责任和对公众的回应性，那国有国营的必要性何在？ p 如果事关国家经济命脉足以构成国有国营的充分理由，那电力市场化的美国和经历了私有化改革的英国就是“不要命”或自毁长城？ （三）并设带来的理论困惑p 反垄断面临的尴尬。
反垄断的首要对象应是电信、电力 、邮政、铁路等行业的大垄断企业，但这些被监管行业 都有一个“婆婆”，反垄断执法机构与行业监管者之间的关系就复杂而敏感 p 监管的有效性难题电监会脱胎于电力部门，监管者和 被监管者同母所生，存在难以撇清的利益关系，为了自 身利益保护相关企业，罔顾公共利益 p 在电力稳定供给、电价调整、服务质量等方面面临的现 实困境及其引起的社会争议，都是电力监管失灵或缺乏 公信力的具体例证——人质说（四）电监会运行的实践难题p 撤销电监会，相关职责调整p 完善其运作管理，强化社会责任（比如英国理事会决策制度，一系列的战略目标和绩效评价指标，运作透明公开，包括决策依据和相关调研数据公开，机构各类工作人员数量、分布及其工资档次公开，机构开支公开 p 借鉴美国的“日落法则”，部门负有证明效果和成本/收益比的义务，否则机构撤销，权力收回 （五）可能的选择或出路四、决策/执行职责与编制合理匹配p 不同层级政府的相同机构，其决策和执行职责具有不同 的比重p 层级高的政府部门，决策职责所占的比重比较大，执行 职责的比重比较小p 层级低的政府部门，决策职责所占的比重比较小，执行 职责的比重比较大 p 执行和管制职责具有劳动密集特征，由此产生了不同类 职责与人员编制的合理匹配问题（一）决策/执行职能与政府层级p 发达国家上述问题并不严重，因为不同层级政府之间的 事权划分明确，而且地方政府的自主权比较大。
此外， 像澳大利亚等国，公务员编制出现明显的“下沉”p “职责同构”是我国府际关系的特征之一，不同层级政府在纵向间职能、职责上高度统一、一致，相应地，机构 设置基本对口，“上下一般粗”p 从部门职责表述上看，不同层级政府部门的三定规定大 同小异，没有充分反映决策/执行职责分工的复杂现实，这为机构和人员编制的合理配置带来困境 （二）国际实践与中国特色p 级别较高的部门以决策为主、权力大、责任模糊，财政 和人力资源相对充分，结果是人浮于事和自我服务倾向 明显 p 国税系统为例，中央省级基本不承担征缴任务，但编制 数比较大，内部管理和自我服务类机构占很大比重：省 级国税一般14个左右下属单位，半数以上属内部管理和服务机构，办公室、财务处、人事处、巡视工作办公室 、监察室、教育处、机关党委办公室、离退休干部处等 更有甚者，都设立税务研究所p 发展趋势是不断膨胀，谋省案例，基层靠扩充事业编和 合同工应付（三）“头重脚轻”的人力资源配置 p Z省C市为推进社会保障，成立了数百人的队伍直接动员农民投保p 后来因为效果不佳，又把这一任务分解下压到各个乡镇政府，农民投保率相应成为考核乡镇领导的重要指标 p 职责下放了但财政资源和人员编制还留在市里，而承担主要责任的乡镇则面临资源和人力不足的尴尬 （四）下压事权忽视资 源配置的调整 p 如何约束编制核定中的“权力政治逻辑”？部门级别越高发言权越大，扩张机构和编制的活动空间相应就越大； 一线工作部门在与上级的博弈中注定处于劣势，因此只 能被动接受上级的安排 p 科学的定编依据、标准和核批程序：如省级国税部门， 依据是征税总量和征税对象数量，还是所管辖的税务工 作人员数 p 构建制度化的编制动态调控机制，做到“人随事走，费 随事转”，避免领导的随意干预？ （五）需要探讨的问题谢 谢 大 家！。