单击此处编辑母版标题样式,,,*,单击此处编辑母版文本样式,,第二级,,第三级,,第四级,,第五级,,,城市公用事业的维护、运营与改革,,----关于公用事业的民营化问题,,,,《广州市城市建设与管理专题讲座》,,,,,2004年7月16日,,,广州大学经济与管理学院 潘蜀健,,,目 录,,一、城市公用事业概述,,二、城市公用事业的现状,,,三、市场化运作---公用事业的改革之路,,四、,公共民营合作制(PPP)--公用事业改革的模式选择,,,,,一、城市公用事业概述,,（一）城市公用事业的内涵,1、城市供水：自来水、纯净水、矿泉水（水厂），供水管网2、城市污水：污水处理、排水管网3、城市燃气：煤气、天燃气、供气管道4、城市交通：公共汽车、出租车、电车、地下铁道、轻轨等交通线路及其设施5、市政设施：城市道路、桥梁、城市防洪、城市照明等6、城市环卫：城市市容、卫生保洁、垃圾和粪便处理等7、城市园林：园林、绿化、公共休闲娱乐设施等9、城市供热：取暖、热水供应等广义的城市公用事业还包括电力、通讯、教育、医疗、消防、公共安全等等二）城市公用事业的特征,,1、不可替代性：是消费者的必需品，其它产品很难替代它。
2、消费上的兼容性：某个用户的消费不妨碍其他用户的使用3、地域性：产品和服务不可完全自由流动4、公用和公益性：市政公用行业的产品和服务是针对所有城市居民的，为整个社会或某一区域的所有成员共同使用，不能分割使用通常还需承担一定的社会公益义务5、,效益度量上的不确定性：对社会的效益是长期性，对社会影响的深远性，很难确切地度量其价值和效益6、生产经营上的规模性：这类企业的投资额巨大，固定资产占其总资产的比例相当大，经营规模越大，平均单位成本越低，效益也越好投资大、回收期长，市场化程度低：市政公用行业所需投资巨大，动辄上亿元、甚至几十亿、上百亿元如建设一公里地铁需要6亿—7亿元，其回收期也不像常规投资一样，在三五年内能得到回收7、价格机制不灵活：市政公用行业的产品和服务价格的形成和调整涉及到大多数居民的利益，不能随行就市，完全按供求规律行事供求关系所决定的价格机制（,看不见的手,）在这里并不起决定作用8、,政府和社会干预：由于涉及到大多数居民的利益，以及消费群体的利益，政府和社会舆论常常会对市政公用行业的企业进行“道义上的说服”或行政上的干预，影响企业的自主经营权公用事业具有独特的契约问题，是受政府管制的非完全竞争行 业。
消费者需要低廉的价格、良好的服务，运营者需要维护它们的资产并攫取利润，其间的关系，要靠严格的契约关系予以维系政府在其间扮演了重要角色9、自然和行政的垄断性：具有行政的和自然的双重垄断特性地域性以及对管网、道路等设施的依赖性决定了其垄断性10、安全性：城市公用事业服务于社会大众，一旦出现问题，将会影响社会的安全与稳定城市公用事业既具备生产阶段引入竞争所需要的条件，又具备供给阶段进行垄断经营的基础，既有民营化的可能，又有管制的必要首先，城市公用事业提供的商品或服务所具有的商品属性使其具备进入市场的必要条件其次，城市公用事业的垄断性、公益性、安全性等特征，又需要政府的管制另外，城市公用事业的地域性又决定了其在管理和经营方面所具有地方色彩地域界限性使城市公用事业的管理和经营只能在某一限定的区域之内；区域差别性使其经营管理方式和水平不可能完全一致地方政府对其发展有着更直接的积极性和责任感（作为地方政府官员的政绩表现，极易引起关注）二、我国城市公用事业的现状,（一）消费者投诉的热点,,我国城市公用事业长期垄断本地区公用事业产品或服务的生产、输送和销售改革的滞后不仅没有消弱这种垄断，而且出现了越来越多的凭借垄断优势，限制竞争，损害消费者利益的问题。
据国家工商行政管理局报告显示，公用企业利用独占地位侵权成为２００１年消费者申诉举报的十大热点问题之一这一年，的供水、煤气等服务领域投诉达１０６７０件，在国家计委划分的１９个服务行业的３７个小类中占第三位通常的手段有：,,设置障碍，控制终端产品；,,利用审查、申报、办事程序，控制设计施工；,,捆绑交易，滥收费用成为当代经济体剑制改革的重点和难点二）资本市场的宠儿,,城市公用事业产品需求相对稳定，受经济周期的波动影响很小，整个行业具有良好的流动性和回报稳定的特点成为新一轮经济发展中资本市场的投资热点根据深圳证券信息有限公司的统计，深沪两市48家电力、煤气和水的生产及供应上市公司盈利能力远高于同期两市平均水平 “中国的公用事业公司具有最稳定的净利润率2002年前3季度，沪深股市公用事业行业每股收益达到０.１８５元，位居所有行业之首但在2003年，沪深两市6家水务上市公司的股价走势均弱于大盘其中武汉控股的跌幅高达23.7%究其原因，主要是这些公司难以在自已所熟悉的领域扩张，资金被迫走向不熟悉的领域在33家公用事业样本公司中，投资不相关行业的有16家，占48.48%2003年12月22日，法国威立雅水务集团及其合资企业北京首创威水投资公司联合出资33.1亿元人民币，收购深圳水务集团45%的股份，这是国内水务行业迄今为止最大的并购，据称也是全球第二大水务并购案。
1999年国家统计局报告，外商在中国投资的所有产业中，水厂投资最有利可图，利润率平均高达24.8%2002年以来，上市公司频频进军公用事业据不完全统计，2002年以来已有30多家上市公司开始投资或者加大对公用事业的投资外资纷纷抢滩进入中国公用事业市场美国的,HMA,公司是一间在纽约股票交易所上市的医务公司，拥有,36,家医院，同时拥有两家精神病医院，去年一年的收入增长率是,20%,2002年总收入是,22.6,亿美元，利润增长了,26%,，达到,2.5,亿美元，净资产回报率差不多是,20%,过去两年，纳斯达克指数跌了差不多,50%,，,HMA只,跌了大概,10%,左右，比整个大盘股市要稳定多了，,,公益事业在美国,102,个不同的工业中大概的排名情况：,,广播电视行业总市值,2667,亿美元，在,102,个工业中排名,14；,,,医院设施业总市值是,912,亿美元，在,102,个行业里排名第,47；,,,垃圾服务业总市值是,247,亿美元，在,102,个行业里排名第,77；,,学校教育业总市值是,191,亿美元，在,102,个行业里排名第,82三）供给不足，,欠账严重,城市郊区、小城镇、边远城镇、农村供给严重不足，或者说没有提供；,,城际间的供给差异很大；,,城市不同地区的供给差异也很大。
以2000年的广州市建制镇公用事业基础设施调查为例,1）环卫设施,,20个镇垃圾压缩处理率超过80％，占被调查总数的26.7％小城镇镇区垃圾无害化处理率仅为33.2%，距离《广东省村镇规划指引GDGP－002》的要求差别甚远（≥50%）2）给水、排水和消防设施,,73个小城镇已经实行集中式供水，34个小城镇建成和使用环状管网供水，占被调查城镇总数的45%；46个镇人均用水量达到或超过目前国家标准120～160L/人·d，占被调查城镇总数的59.4％59个镇居民自来水普及率超过90％，占被调查城镇总数的79.8％尚有11个镇的居民自来水普及率低于80％，占被调查总数的14.7％ （2005年≥90%） 只有9个城镇设有污水处理厂，大多数城镇生产生活污水未经处理直接排入江河（万人以上镇均要设污水处理厂）消防设施建设相对滞后22个镇设立了消防指挥中，30个镇拥有自己的消防队，34个小城镇镇区消防栓达到或超过10个/平方公里，所占比例分别为40.0%、54.5%和61.8%不少小城镇没有自己的消防队，7个镇甚至没有一个消火栓四）城市公用事业企业存在的主要问题,,1、亏损经营，财政补贴沉重,,,由于受价格的约束，加之原材料、燃料、劳务成本上升过快和经营管理不善的影响，我国城市公用事业企业普遍存在亏损运行的现象，国家财政背负起补贴亏损的沉重包袱。
中国的水务行业(包括供水和污水处理)长期处在行政垄断之下，并形成了“低价＋亏损＋财政补贴”的经营模式以供水为例，2002年全行业盈利企业的盈利总额为5.99亿元，亏损企业的亏损总额则为14.74亿元2003年上半年，全行业的亏损面仍然高达57.71%2、缺乏经营自主权,,公用企业的生产经营活动，特别是较大的投资活动一般均由政府安排，企业没有实质性的自主经营决策权3、生产效率低，服务质量差,,由于公用企业一般在特定的地区范围内具有独家垄断经营权，企业的实际成本就成为“社会成本”政策性亏损掩盖了经营性亏损，掩盖了管理薄弱和经营不善，不可能刺激企业降低成本的积极性，从而不能促使企业提高生产效率同时，由于垄断经营，公用企业服务意识较淡漠，服务质量也差2000年全国666座城市，供水从业人员44万人，年供水量466亿吨，用水人口2.6亿人，平构效率35人/万吨水，财政补贴5.89亿元供水企业全员劳动生产率最高与最低之比是74倍4、投资渠道单一，资金来源馈乏,,,公用事业建设投资主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道，没有形成多元化的城市基础设施建设投融资机制根据“十五”计划，我国水务产业中的供水行业年产值可从目前的600亿～700亿元提高到1500亿～2000亿元左右。
同时城市污水处理率也要从目前的22．3％提高到45％，新增污水日处理能力2600万立方米专家预计，到2005年，我国水务市场的总投资约需1万亿元这么庞大的资金投入，单靠财政一个渠道，几乎是不可能的三、市场化运作---城市公用事业的改革之路,（一）城市公用事业市场化运作改革的政策推动,,1、2001,年,12,月,11,日，国家计委《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》：“逐步放宽投资领域”、“除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；,,2、2002,年,1,月，国家计委《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》：积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽外贸、教育、文化、公用事业、旅游、电信、金融、保险、中介服务等行业的市场准入；,,3、2002,年,3,月,，,国家计委《外商投资产业指导》：原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域；,,,,,,4、广州市委、市政府《关于促进个体私营经济上新水平的若干意见》，在开放投资领域、支持引导做强做大和改进服务环境上采取40条措施，全面促进广州个体私营经济发展。
被业界认为是扶持、壮大私营经济方面最开放、最到位的政策5、2002年12月 建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》：是我国继电力、航空、电信等垄断行业对外资和民间资本全面开放后的又一重大突破标志着中国城市的供水、供气、供热、污水处理、拉圾处理及公共交通等公用事业市场化进程的加速6、2003年7月，国务院审批通过《水利工程供水价格管理办法》：水利工程供水价格正式纳入商品管理范畴；同年，《排污费征收使用管理条例》正式出台，意味着在我国实施多年的排污费收费制度将发生重大变化7、最近，建设部公布了《公用事业民营化管理条例》，规定民营资本和外资可进入原属国家专营的城市公用事业二）市场化运作的供给特征,,1、政府与生产者角色分离,,政企分开，市政公用的决策职能、监督职能与生产职能相分离政府部门根据规划和公众需求决定增加或改善何种市政服务，至于由谁来投资、谁来生产、如何实施，则采用市场机制的办法，由市场竞争所决定2、政府管制与市场竞争有机,结合,,政府管制是政府对市政公用设施服务市场的直接干预，具体表现为政府依据法律法规对市政公用设施企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件施加直接的行政干预。
生产者的确定引入市场机制对非经营性服务，如街道保洁、绿化等应采用政府采购的方式，招标选择生产者；对经营性服务，如供水、供气等，通过特许权授予的方式，竞争招标选择投资者或经营者3、合同约束取代行政管理,,政府通过合同的方式与服务的提供者建立自愿、平等、互利的民事关系4、投资和生产主体多元化,,市政公用设施服务市场是一个由企业、民间投资者和外商投资者等多元投资主体共同参与的有序竞争市场5、投资的风险、责任、回报分,担,,按照政府与投资者和生产者的角色分工不同，风险、责任、回报分别各自承担属于经营活动自身产生的，由投资者承担；属于政府决策或管制产生的，由政府承担；属于不可抗力的，由政府和投资者共同承担三）公用事业改革在西方,,有人说：公用事业的改革问题是计划经济的产物，这是一种误解其实，在西方国家，这种类似的改革及伴随改革而引发的争论始终没有停息过传统上，全世界的公用事业大都是由政府直接投资，垄断经营的二十世纪八十年代以来，一些国家相继开始了公用事业民营化的进程1、法国由市长、镇长监管，以租赁或特许权经营的方式选择专业公司经营法国有过一种很特殊的，被称为“水政治”的现象即过去法国的水费收入中大约有几个百分点是用来助选的，这样当选的政府官员就会对曾给予他帮助的水公司以回报，允许其对水的特许经营。
近年来，民主政治已经不容许利益集团的不公开助选然而，法国的两大水务集团作为世界上最大的水务集团仍与政治仍然息息相关法国当选总统希拉克的竞选特别助理莫诺就是法国最大的苏伊士里昂水务集团的董事长希拉克的竞选班底智囊核心就来自水公司法国的特许经营制度历史悠久，被世界银行称为：“一种真正的法国模式”2、英国的公用事业原来是由皇家经营的官僚陋习，低效浪费，不顾成本和效益自撒切尔夫人上台后，为了提高公用事业的效率和解决政府的财政需求，在改革过程中拿公用事业民营化开刀民营化的结果称为三满意：,,政府对公用事业的补贴完全取消，税收大幅度增长（政府满意）；,,通过竞争，电费，水价不升反降服务水平不断提高（用户满意）；,,股价上涨，企业效益提高，职工参股（企业满意）3、美国多年来也是政府经营公用事业，市长苦不堪言水质下降，水压不足，都导致选票不保，民心转向近年来，自亚特兰大市开始，许多州市实行特许权经营，外国公司相继涌入世界银行，亚洲开发银行大力提倡民营化民营化提供了不断增长的公用事业投资需求与政府有限的财政收入之矛盾难题的解决办法就当前世界上总趋势来看，公用事业民营化是一个大趋势欧美国家，水市场基本上是在竞争的基础上，通过兼并与收购形成的若干巨头相对垄断又相对竞争的局面。
如英国的威尔士，英格兰在上世纪50年代曾存在1000多家供水企业，到70年代并为198家，私有化之前为29家通过市场调节与竞争最后形成了10家主要供水企业四） 非赢利还是赢利,---美国的公用事业,,,1、美国医院,,,在美国，最近四五十年，主要的潮流或者主要的倾向性，基本上朝着盈利的民营医院这种形式和方向去发展，逐渐地越来越多地放弃非盈利医院的组织形式或者企业经营形式19,65,年以前，美国主要的医院多数是为一般的大众、不太有钱的人服务的有钱的人一般都不去医院，把医生请到自己的家里来做治疗那些大众的医院主要是为老百姓、没钱的人提供服务如果容许医院追求盈利的话，道德风险可能会变得非常严重，治理成本也非常高，所以慢慢就产生了非盈利的组织和形式捐赠人规定医院不是为了追求利润去进行运作为了防止医院追求利润，规定医院只能是一个非盈利组织，从而尽量避免损坏消费者的利益或病人的利益非盈利的组织形式更多强调的是防止道德风险，或者说防止医院的操作者去追求利润，但是非盈利的组织形式有一个致命的缺陷，没有任何人是这个企业、这个医院的所有者，就象中国的国有企业一样19,65,年，肯尼迪总统推出的联邦医疗保险制度出台以后，就把穷人和富人往医院推。
这样，慢慢就有了一些新的变化随着有钱的人越来越多地去医院，使得医院的消费者和损资者开始是同样的人了另外，随着医疗技术逐渐的复杂化，要医生到病人家里去治疗，很多病已经不太可能了与此同时，随着医疗技术的发展，购买医疗设备需要的资金越来越多、融资需求也越来越大，于是自,60,年代末，医疗服务开始朝“赢利公司”发展、甚至,,“上市”在这样一个基础上就慢慢出现了一些以盈利为主要追求目标的民营医疗机构在美国经济学界，争议一直比较大的一个问题是，“为什么要有一个非盈利组织？非盈利组织追求的目标到底是什么？”,,盈利组织追求利润，但是非盈利组织到底追求什么？非盈利组织或者企业追求的目标是很含糊的，理论上说，是追求让他们服务的对象的效用最大化，但是从那些为穷人开的医院来看，穷人得到的服务到底好不好？他们得到的效用到底有多少？无法判断2、美国教育业及其他公用事业,,与医院几乎类似的是教育，大概60年代以前，美国教育事业方面的组织基本上都是非盈利的女权运动使越多的中产、富有妇女出家工作，对托儿所和幼儿教育需求的增加，改变了这种现象到19,92,年为止，美国的公益服务行业大概的分配是，,69%,的养老院是由以盈利为主的公司来运作；,37%,的民营托儿所是盈利性的公司；,12%,的医院是以盈利为主，所有的医院中，,78%,的医院是民营的。
从,92,年到现在，这方面的变化更大，盈利性的倾向越来越强电力、电信、还有环境保护等公用事业基本上都民营化了许多经济学家在研究盈利和非盈利的医院，到底哪一种医院提供的服务更好？到,90,年代，很多研究得出来的结论是，从统计学的意义上来说，在医疗质量和服务上面，看不出盈利和非盈利医院有什么明显的差别，二者提供的医疗服务质量都是差不多的当然在中国情况会不一样，因为在中国很多制衡和监督的机制都不到位另外一些研究结果发现，非盈利的医院确确实实比盈利的医院更少去考虑如何减少成本，这一点跟我们预计的差不多盈利的医院在提供同样的服务的基础上，降低成本方面，考虑得比非盈利的医院要更多一些而同样的事例在玻利维亚、加拿大都已出现有些非政府组织认为：一些大的水务公司的策略是先以不现实的、不可持续的低价中标，然后利用所在国监管不足及政府官员的寻租事后涨价、谋求私利受害的是当地水用户,特别是贫困的弱势群体五）另一种声音,公用事业民营化从舆论上说，似乎是一边倒，人人叫好然而，在去年的南非约翰内斯堡世界环保大会，以及刚刚在日本京都举行的第三次世界水论坛上，我们都听到了不同的声音菲律宾首都马尼拉，将本来是地方政府管理的水公司变为注入外资和当地资本的民营化企业。
四年过去了，居民平均水费比民营化之前高出很多，两家世界著名水务公司以亚洲金融危机为借口绕过政府监管部门，修改合同，提高水价当再次提高水价的努力失败后,2002年12月特许权经营方提出终止合同这一事件严重影响了政府的威望.连民选总统都受到牵连在有些国家，公众普遍对公用事业的私有化持反对态度，是因为在许多发展中国家，公用事业私有化的可信度很低阿根廷和秘鲁不赞成的比例超过80％据分析，这种不满意主要是由于监管不到位而造成的四、公共民营合作制(PPP),,（一） PPP（公共民营合作制）的内涵,,PPP,(Public Private Partnership）,模式是,90,年代在西方开始流行起来的，以欧洲居多，在,PPP,中有多种具体的实施形式影响公共民营合作制形式的主要因素是项目的具体内外环境条件以及合作双方所愿承担的风险程度 PPP最核心的概念是为了完成某些公共服务项目而在政府机构与民营机构之间达成协议，签署合同明确双方的权利、利益、义务和责任，以确保项目的顺利完成PPP,的基本特征包括共享投资收益，分担投资风险和分担社会责任；,,,PPP,的典型结构是由公共机构设立项目，民营机构投资建设并负责运营。
联合国开发计划署/中国建设部 水务督察体系专家高中说：PPP的最好译文应当是 “,官督商办,”1908年（光绪34年），当时故宫经常失火，慈禧太后问袁世凯怎么办，袁世凯提出由洋办法来建立一个自来水公司，用自来水灭火于是由天津的一个钱柜发起，筹集了270万银元成立了北京的第一家自来水公司同年3月28日，公司的董事长上书慈禧的第二道奏折，提出这个自来水公司的性质就叫“,官督商办,‘，由此看来PPP的发明权实在应当算在中国人头上官督”和“商办”，两者缺一不可非“官督”不能抑制资本的贪婪，保障公用事业的公益性；非“商办”则不能通过竞争提高服务质量，增进效率和效益中国水行业过去全行业亏损，原因在于，我们不知不觉把“,官督商办,”变成了“,官督官办,”二）,PPP,中各合作方的角色,政府和民营机构各有其独特的优势，采纳公共民营合作制是为了使合作双方能各展所长，最大限度地发挥各自的优势1、政府机构,,优势：公共部门可依据需要制定相应的政策，有政策支持，而且具有较强的支持系统，有很好的支持能力劣势：缺乏足够的资金、管理落后、效率低2、民营机构,,优势：资金相对充裕、拥有先进的管理模式与丰富的管理经验、灵活性强且具备较强的创新能力。
劣势：承担风险能力有限正是由于这个优势和劣势各不同，形成了不同的组合，各种组合，都可以称之为,PPP,三）PPP的模式选择,以城市自来水供应为例，我国城市公用事业的改革模式呈现多元公的形势1．集团化模式,,通过改制组建集团公司，以资本运作实现企业外向型规模拓展和管理、经营、技术、综合服务水平的提高这种模式成为当前我国公共事业经营模式改革的主流方向2001年深圳市以自来水公司为基础，吸收排水业务，由深圳市政府牵头组建了总资产约60亿的大型水务集团2003年7月武汉市诞生了水务“超级航母”---武汉控股公司2003年8月，由北京城市排水集团有限责任公司与北京首创股份有限责任公司共同出资建立，注册资本为40.2亿元的北京京城水务有限责任公司正式挂牌成立 京城水务公司是我国注册资本最大的水处理公司，日处理污水能力达到120万立方米1998年10月，中山市将中山公用事业领域的部分企业从松散型捆绑为集约经营，集中了供水公司、路桥公司、市场发展公司、污水处理公司等一批优质的资产，主管自来水、道路、桥梁、市场物业、污水处理等城市公用事业产业的建设和经营管理2003年底，又进行了企业战略重组，经营范围进一步扩大至城市公交、市政建设、旅游产业、教育等行业和领域，总资产规模超100亿元。
此外，还有天津自来水集团、长春水务集团等等大型、超大型公用事业集团组建大型公用事业集团的最公优势就是拥有较强的竞争实力，便于扩张和开拓新的市场，不利之处在于债务关系复杂，经营管理复杂，对企业的经营管理职能提出了更高的要求2．建管分离模式,,2000年12月，上海市水务局进行水务运营体制改革，在原上海市排水公司实行投资、建设、运营三分离，成立上海水务资产经营发展公司，上海城市排水公司，上海环境建设公司，上海城市排水市北、市中、市南运营公司等单位上海水务资产经营发展公司负责供水和排水国有资产的管理，拥有下属排水公司、3个排水运营公司、3个供水公司等全资子公司上海排水公司是水务资产经营管理公司的子公司，主要负责排水设施有偿使用费的收缴，并受水务资产公司的委托对3个排水运营公司进行监督管理这种,模式最大的优点是打破原有的垄断局面，形成适度市场竞争格局；区分政策性亏损还是经营亏损，促进企业降低成本，改善经营，提高质量不利之处在于降低了企业的竞争实力，不利于企业的扩张和多种经营，且,一般只适用于特大型城市3．股份制上市公司模式,,通过上市融集资金进行股份制产权制度改革的水务企业有原水股份、凌桥股份、南海发展、创业环保、三峡水利、武汉控股等，然而水务市场巨大的潜力、稳定的投资回报正吸引多家上市公司涉足水务领域，甚至将主业向水务领域转移。
浙江省上市公司钱江水利，在取得杭州市赤山水厂30年经营权基础上，提高供水市场占有率，逐步向原水、供水、污水处理的水务产业链拓展其中有一种称之为“厂网分离，水厂上市”的模式，是指集团公司将企业内部的水厂和供水管网分离经营的改革调整办法厂网分离后，实施水厂竞价上网，促使水厂降低水成本，同时自来水集团将回报稳定、资产优良的水厂包装上市，为集团的管网维护和建设以及其他业务筹措融通资金 这种拆分办法有利于优良资产重组上市上市募集资金将有效地解决建设集团公司项目建没的资金问题但与此同时，公司也面临市场的严竣考验4、合资合作经营模式,合资合作经营模式是指把公司下属的单个企业（水厂、排污厂）分离出来，与外资合作经营的模式一般的实现形式为BOT 方式即公共特许权或特许权融资BOT 方式，是指政府同民营公司签订合同，由该公司筹资承建一个项目，并在一定的期限内，通过经营该项目偿还项目债务并回收投资，获得收益协议期满后，项目产权无偿转让给所在国政府 2002年6月，上海友联联合体获得了总投资额为8.7亿元的上海市最大污水处理项目——竹园污水处理厂20年的特许经营权BOT即建设、运营、移交，,这种方式多为招商引资项目，在国内已有众多成功的范例。
上海友联企业通过联合多家民营企业获得项目具有典型意义合资合作经营模式作为特许经营的一种实现形式，其最大的特点就是债务债权关系明确，便于操作不利之处就在于出售或特许经营的往往是公司的优良资产，有问题的企业都留下来了,,,,BOT的具体实现形式又有如下三种：,,（1）谈判的形式组建政府与民营的合资企业,,优势：快捷、方便（许多复杂问题通过谈判解决），需要的法律结构可以简单一点，前期费用也比较低劣势：没有充分的竞争（技术是否先进、价格是否合理），过程不透明，极易导至不公平的交易不易处理政府监管、企业运作之间的关系（容易走国营企业的老路）2）谈判的形式组建,民间合资企业,,优势：快捷、方便（许多复杂问题通过谈判解决），前期费用较低没有政府的双重角色问题，便于处理政府监管，企业运营的关系劣势：没有充分竞争，融资的结构单一3）,公开招标的,形式组建项目公司,,优势：,,通过竞争投标经常会降低成本，提高效益；合理分配项目风险；公开性和透明性保障了各有关方的合法权宜政府、企业的职责比较分明合同以绩效为基础，以产出为目标劣势：,,多方参予一般不适合于小规模投资，参与的方式非常多，手续非常复杂合同结构相对复杂。
前期费用高，一般不适合小规模项目：,（威望迪水务公司介绍，投入成都或浦东这种大项目，初期标书费用就有二、三百万美元或更多，在一年中投标20次只中标5次，另外，15次投入费用就有3000-4500万美元政府还会有一些附加条件，如浦东项目，当时政府还有三个条件，其中之一是要在人口超过100万城市有负责水过程的经验，这样全世界只有8 家公司合格）5、股份制公司经营模式,融资建立股份制公司模式是对既存公司进行资产评估后，把国有资产以股权形式通过公开招标部分出让，重新组成一个新的股份制公司的模式新组建的公司按照现代企业制度运行，利益共享，风险共担目前比较成功的例子就是上海浦东自来水公司的改革 自来水浦东有限公司的发展前景好，无论工业用水或生活用水都呈上升趋势所以浦东自来水公司股权改革项目一经提出，就吸引了众多知名的国际水务集团2002年5月，世界上规模最大的水处理公司法国通用水务公司以20亿元现金，超过资产评估底价近三倍的价格获得了上海浦东自来水公司50%股权，并约定了50年合资期限，新组成的自来水公司将由中法双方共同管理公司主要担负浦东城区的供水服务新公司将不设固定回报，共同承担企业风险，统一接受市物价部门对水价的规定标准。
2003年11月，深圳市政府与法国威立雅环境集团、首创威水投资公司正式签约，转让深圳水务集团45％的股权，引进资金4亿美元，这个合同在世界水行业并购中排名第二，在中国所有企业并购中排名第一转让后深圳市政府占深圳水务集团55％的股份，威立雅环境集团持有5％，威立雅环境与首创股份合资的首创威水投资公司持有40％的股份深圳市与重组后的深圳水务集团签署特许经营协议2004年1月10日,贵阳市煤气公司引入中国煤炭信托投资公司,将国有企业改制为股份制的贵阳燃气有限责任公司成为贵州省率先实行股份制改造的公用事业单位,也是全国省会城市公用事业中第一个实行股份制改造的企业6．区域收购模式,,这种改革模式的代表是北京市水务局北京市自来水集团公司实施低成本扩张，投资1．93亿元，先后购并了延庆、密云、怀柔、房山自来水公司，拓展了供水领域，总资产增加了3亿元，日增供水能力15．3万立方米，供水管线增加504公里，销售收入增长5500万元集团经营规模迅速扩大，经济实力进一步增强7．资产整体转让模式,,浙江上市公司钱江水利整体收购舟山自来水公司通过清产核资，原舟山自来水公司全部资产21100万元由钱江水利一次性交付，舟山市政府。
然后，舟山市政府又以国资管理部门的名义，将其资产投资参股新的股分公司新的合资企业注册资本24500万元，钱江水利占86．12％，由钱江水利控股8．以存量换增量模式,,宿迁市水务局通过产权置换，对外转让自来水公司全部国有净资产产权、50年土地使用权和50年特许经营权，成交价3800万元市政府将中运河和古黄河沿岸的28890亩国有土地确权给水务投资公司后，经评估作为资本金注入宿迁市水务建设投资有限责任公司，用作贷款抵押，靠拍卖土地和土地经营升值目前已售出地块到账资金4100万元，形成“综合整治—创优环境—提升地价—开发经营—回笼资金”的良性循环机制（,注：这种模式的合法性值得研究）,9,、租赁合同协议模式,,威望迪水务公司提出的一种公私合作伙伴关系模式，在法国，75%的公私合作伙伴关系的建立都是通过这种方式实现的租借合约的原理很简单当地政府为了实行对于公共事业的全面管理权限，保留对公共资产的所有权但是当地政府会通过一个长期的租借合约把权利下放给给租借者租借合约的意义在于，公有性质的资产依然是由市政府拥有，而且租借者可以保证提供高质量的服务，另外，融资可以是混合的，可以由专项基金直接借给市政府，也可以由私人直接借给租借者。
这种形式的公私合作伙伴关系非常灵活，还可以进行一些相应变化，目前威望迪水务公司在中国正致力于这种方案四）PPP需考虑的相关问题,,,1、是否选择,PPP,，选择哪种形式的,PPP,,根据体制政策，法律环境而选择具体的形式，形式不是固定一 成不变的，要视具体条件，通过合约中的制度安排得以实现，它最高的目标就是改善服务质量，提高效率，使广大人民群众获得更好的，更廉价的服务但是,PPP,不适用于下列服务：,,一是无任何限制的、任何人均可以介入的领域，如环境保护；,,二是具有重要意义的领域，如消防服务、公共安全、国防等2、何时可以考虑采用,PPP,,一般来说，当政府不能单独提供相关项目或服务的资金来源和人才时，民营企业的加入可以提供更高质量的服务、可以提供资金，加快项目或服务的实现，此时，政府就应当考虑采用PPP另外，在考虑采用,PPP,时，还必须同时满足以下条件：,,（1）服务对象持欢迎态度；,,（2）潜在民营企业间存在着竞争，通过竞争可以达到降低成本，提高效率的目的；,,（3）对民营的加入不存在法律上的障碍；,,（4）服务的产出可以被度量和定价；,,（5）通过对服务对象的收费可以收回成本并赚取相应的利润；,,（6）公共机构与民营机构之间曾有过良好的合作记录（信用记录）,,著各经济学家张五常先生说过：只要能分别向消费者收费就可以由私人提供。
由此看来，民营化的公用事业，范围是非常广的3、PPP,成功的关键---健全而有效的监管机制,,（1）政府监管必须确定一种社会安全机制，保证为用户提供安全、卫生、方便、满意的服务；,,（2）政府监管必须确定一种稳定机制，保证为用户提供尽可能廉价、优质、高效的服务,,（3）政府监管必须确定一种承诺机制，保证企业资产的安全性，降低企业融资成本，为企业提供投资激励条件4）政府监管必须能够保证企业生产或运营的可持续性，让企业得到足够的收入，支付运营过程中发生的成本，并赚取一定的利润；,,（5）在保证安全、质量、成本及合理利润的前提下，效率、、环境效益及社会效益应成为政府监管的最重要目标4、一个良好的监管框架的运作主要有如下三项内容,,（1,）市场准入监管：公开、公平、透明，程序上的公正和效果上的公平；,,（2,）价格监管：公众参与的价格听证机制保证了价格机制的公平与合理；,,（,3,）普遍服务：要对社会提供普遍服务在国外,PPP,的监管模式中，要求利益相关方一定要进入监管过程才能形成监管的模式同时，,PPP,是一个民营化的过程，程序公正是第一位的程序应该是透明的，因为它牵涉到千家万户，牵涉到每一个公民的利益。
世界银行刚刚发布一份题为《改革基础设施：私有化、监管和竞争》的最新报告报告审视了许多发展中国家和转轨国家公用事业改革和私有化的经验，1997年基础设施私人融资达到1300亿美元的高峰，而2001年降低至600亿美元，原因之一是金融危机的影响，但是,公众普遍对私有化持反对态度,是主要因素在许多发展中国家，公用事业私有化的可信度很低阿根廷和秘鲁不赞成的比例超过80％据分析，这种不满意主要是由于监管不到位而造成的报告指出，“,有效监管,”是正确实行基础设施改革的关键条件监管可以为维护投资者和消费者两方面的利益提供可信的承诺，具体地说，监管机构必须免于政治影响，其决策必须接受司法部门或非政治性主体的监督报告认为，监管程序必须鼓励竞争，应该是开放的、透明的，而且是在开展私有化之前就设计好的四）我国常见的,PPP,实现形式,,1、,BOT(Built-Operating-Transfer),,民营部门负责设施的融资、建造、运营和维护，在运营若干年后无偿将设施转让给公共部门，公共部门以承诺的服务价格来补偿民营部门的支出并保证其合理回报，等同于民营部门对公共部门的融资租赁，价格风险由公共部门承担BOT,作为,PPP,的模式之一在我国公用事业部门和基础设施建设领域广泛使用。
尤其主要是在水务，公路，桥梁，中国都大规模的都使用了，在给外资的安排中间很多是用,BOT,的方式安排的比如公路方面有广深高速公路，水务方面有北京第十水厂等等2、,PPP,在中国的创新实践形式——股权出让,,股权出让就是把部分股权出让给民间这是我国国有企业改制，引入民营资本的主要形式从政府的角度看，是希望通过这种改革来改善企业的治理结构，实现政企分离，实现国有产权的多元化，实现国有资本的暂行退出，这是政府的目标从公共服务的角度看，改革的目标是期望提高企业的运作效率，提升其服务水平和服务质量从企业角度来看，是希望拓宽公司的融资渠道，增加公司的发展后劲，实现机制转变，建立比较完善的治理结构，创造更大的价值由于目标的多元、由于利益的相关方比较多，在实践过程中两点非常重要：,,1、要充分考,虑,公共方和民营方的利益关系，否则将既不能实现政府的目标，又不能满足企业的要求，更不能满足社会公众的要求2、由于牵涉到公众的普遍利益，对政府的监管能力和监管方式提出新的挑战公共方的股权比例要占比较大的份额通常都在,55%,以上，但是不同的项目，不同的情况还应有不同的安排水务：公共方占,55%,，,45%,出让给民间；,,能源：公共方占,75%,，只出让,25%；,,公交：公共方占,75%,，出让,55%；,,,燃气：公共方占,40%,，出让,60%,。
3、政府大力推荐的实现形式---,特许经营制度,政府通过特定的程序并通过特许经营合同，授予企业在特定区域内、特定时间范围内，独家提供特定的市政公用事业的产品或服务；或授予企业市政公用设施的投资、建造、经营、使用的权利经济学家奥比认为，特许经营制度是指行政部门将一公用事业的经营权交给一私人机构（有时是公立机构），由其通过对用户征收租金、收取费用等手段，对所承租的公用事业进行开发管理，自负盈亏，并承担相应风险的模式 相应风险的模式法学家乔治金认为，特许经营制度是企业受委托经营公用事业，并且从中取得报酬的一种模式在特许经营模式中，合作双方的合同关系并不因一手交货一手交钱而终止相反，双方的合作关系将是长期的和非常紧密的伙伴关系这种关系是靠合同与协议得以维系的制度推行过程中几个重要问题,,1、市政公用事业的特许经营须由政府主管部门实行统一的监督和管理,,市政公用事业是投资大、影响面广、技术含量高的行业，需要政府强有力的临控才能保证质量和安全，而不是一个全面放开的市场世界各国多数采取集中统一管理的模式，让企业在一定的范围内竞争，提高服务质量和技术水平，因此，在整个过程中代表政府的行政主管部门扮演着重要的角色。
2、 特许经营合同具有明显的特点,,政府和特营企业要以合同或合约的方式确定相互之间的责、权、利的关系，这是一个特殊的非典型的合同合同自由受到明显限制∶这主要表现如下两个方面，其一是对象选择的不自由其二是合同双方的权利义务大多为法律所规定，双方不得自行协商市政公用事业关系到城乡居民的生命安全和生活质量，具有鲜明的公共性和社会性，因而，合同的执行将受到严格的监督和管理3、特许经营权的确定应遵循公平、公开、公正的原则,,必须在社会上公开招投标以取得特许权有必要对进入的企业进行严格的资质审查对已经在运营的市政设施，或具有丰富的运营经验的单位，市主管部门有权代表政府以公示或委托的方式授予特许经营权4、 实行特许经营权的项目资产所有权并未转移，特许经营期内享有投资项目的使用的使用权或经营权，但对项目资产的使用、处分受到严格的限制，严格意义上讲，其拥有的仅是一种不完全的财产权，这种限制主要来自作为项目发起人的政府或贷款人5、价格调整机制的建立是特许经营的关键问题,,多数市政公用事业是在价格不到位情况下的准经营性项目，无法在短期内收回成本，带有很强的公益性，是市场低效的部分因其具有不够明显的经济效益，市场运行的结果将不可避免地形成资金供给的诸多缺口，要通过政府适当贴息或政府优惠政策以维持营运。
因此，其价格必须通过价格机制和政府经济干预制度与政策相结合，保障投资的原动力即投资回报率而过高的价格，势必招至城乡居民的不满，引发社会问题因而，应建立财务信息公开制及价格听证制等价格调整机制6、 政府在特许经营制的地位和作用,,政府在特许经营合同关系中既是一方当事人，同时又以代表社会公利益的管理机关身份出现，其地位的双重性决定其享有权利的双重性，既享有合同权利，又享有行政管理监督特权其次，政府与特许经营企业签订合同的目的是基于社会公共利益，而特许经营企业则主要是希望通过特许权的获得谋求利润的最大化，在两种利益发生冲突是，前者的利益应放在首位，因此，政府必须对特许经营企业行使监督和管理权，包括对特许经营企业在项目的建设、竣工验收、运营等环节的监督和管理六）PPP的五大障碍,有专家称，中国公用事业的民营化存在着六大障碍，即门槛高、冗员多、管网改造难、监管体系、价格机制1、门槛高,,政府对涉足水务行业的企业也设有较高的门槛上海竹园污水处理厂日处理50万吨污水的一期工程BOT项目正在向全社会招标投资额7亿元，但对应标企业的要求是：近三年平均资产净值必须达到2亿元以上，而且自有资金要占出资额的35%。
2、冗员多,,冗员是国内公用事业企业普遍存在的问题，但减员增效的实施难度更大 政府出于社会稳定的考虑，往往规定收购兼并方不得裁员或在一定时间内不裁员不减薪例如在安徽国祯刚刚以1.6亿元中标的江苏徐州污水处理厂项目中，徐州市政府的要求就是“人员全部接管，五年内不裁员不降工资总额”该厂共有员工150名，安徽国祯认为工厂运转只需三四十人但作为进入的条件，安徽国祯答应了上述要求3,、管网改造难,,减少漏耗损失被认为是目前降低自来水成本最现实的办法，减损的前提是改造和维护老管网对新进入的企业，这一动力并不足，因为改造和维护老管网的成本远远高于建新管网在各大城市的地底下，电信电视、煤气暖气、供水排水，各种管网星罗棋布要施工不仅需要协调各部门关系，而且工程浩大，需要大量资金国家建设部城建司副司长张悦告诉记者，建设部曾在2002年底作过规划，对全国20万人口以上城市使用了50年以上的旧管网和旧城区漏损严重的管网进行改造，所用资金将超过300亿元在目前的水价下，靠企业投入这笔资金几乎是不可能的4,、监管体系不到位,,中国的民营化是在监管法规缺位的基础上开始的，随着民营化进程的推进，最大的问题是政府难以实施有效监管，从而使安全性面临不可预见的威胁（这不仅是一个经济问题，更是一个政治问题）。
其次，由于对进入标准缺乏统一认识，也缺乏实践经验，地方政府在企业的准入标准甄别上存在一定难度5、价格机制未形成,,既要维持企业的合理利润，又要制定出各方可以接受的价格，同时还要保证投资主体多元化之后的安全、质量与合理利益，这一切都要求尽快建立一套独立而公正的价格机制6、人才缺乏,,传统的公用事业人才观偏重于专业技术人才，重技术，轻管理；重建设，轻经营的传统思维造成了公用事业行业经营管理人才、法律人才奇缺的局面四个典型案例,,（一）沈阳第八水厂的产权转让与回购,,,1、运作过程,,1996年，沈阳市政府责成沈阳市建委与中法水务公司进行股权转让谈判谈判结果，中法水务出资1.25亿元人民币购买第八水厂50％的股权，共同组建中外合作性质的沈阳中法水务公司，合作期为30年，外方平均回报率为18.2％合作合同由法方起草后由双方签署1999年，在沈阳中法水务公司运作两年以后，沈阳市政府开始着手沈阳发展股份公司香港上市工作，沈阳市提出回购第八水厂并希望将第八水厂投入沈阳发展经过双方谈判达成回购条件：（1）股权转让价格为1.5亿人民币；（2）沈阳发展公司委托中法作为第一到第八水厂的运营技术顾问在此交易中，中法投入1.25亿元，两年以后除获得两年的固定回报外，转让收入超过投资2500万元人民币，而且另外获得了八个水厂长达10年的技术服务合同。
2、教训,,运作不规范：中法水务公司是本交易中唯一的候选伙伴，政府处于被动状态，项目最终确定的回报率较高能力不对等：政府官员普遍缺少国际商业运作经验，由外方起草文件更是重大错误没有风险意识，轻视商务条件：普遍缺市场经济意识，喜欢三五页纸的简单协议，协议执行过程中遇到问题再说，不理解国际合同为什么要几百页甚至上千页实际上，一个交易的商务条件远不只价格等要素，还有很多重要条件，而且这些条件都与风险分担有关如八厂项目，没有对终止合同条款做出公平合理的约定，所以在退出时付出了巨大代价没有责任机制：八厂和其它一些造成巨大损失的交易都找不到任何责任人，即使沈阳出现了慕马案件，也不能说慕马对交易负有什么责任跨国企业在和中国地方政府就当地公用事业民营化进行谈判时，有两个不对称：,,其一，信息，经验不对称,,有百年历史,全球经营的跨国企业面对的是缺少国际经验，缺少国际法律、金融信息咨询的相对年轻的地方官员跨国企业身经百战，中国地方官员往往得不到其他城市谈判的详细条款，而跨国集团作为谈判对手对此却心知肚明.,,仅以特许经营权年限问题为例, 作为特许经营的发源地，法国民众和地方政府正在施加压力，使其年限从平均二十至二十五年减为十几年，以防止公司暴利，规范公司行为，保护消费者权益，给予政府更多的选择权。
而在我国，他们往往轻而易举地得到30、40以至50年的特许经营权几十年乃至半个世纪以后，变化将是极大的，如果没有很好的退出机制和监管措施，我们会不会后悔？,,,,,,其二，财富，影响不对称,,为了发展,地方财政捉襟见肘;基于廉政,地方官员薪金有限；而跨国集团富可敌国，三大水务集团均在世界百强之内，其营业额收入相当于中等国家GDP跨国集团可以用各种手段，来争取最好的条件，为争取大的合同其动用政治,外交资源,搬出议员、大使、政府部长乃至首相,总统施加政治影响的例子屡见不鲜九十年代中期,东北某市与某大跨国水务公司签署的协议,使该公司先是得到了丰厚的固定回报,终止协议后,又使市政府溢价回购.事后, 据某咨询公司计算,这一进一出,加之利润,外方得到了50%的超额利润.当然,代价是惨重的.当地主谈的自来水公司总经理(后来升为市府秘书长)被判无期徒刑.而水公司则连年亏损.这一下岗人数众多的城市,全城人都在交纳水费的同时,分担这一恶果二）北京第十水厂招标项目,,,1、项目组建程序,,,确定项目方案---项目立项---招标准备---资格预审----邀请对项目有兴趣的公司参加投标---准备投标书----评标与决标----合同谈判----融资与审批,,谈判结束且草签特许权协议以后，中标人应报批《可行性研究报告》，并组建项目公司。
项目公司将正式与贷款人、建筑承包商、运营维护承包商和保险公司等签订相关合同，最后，与政府正式签署特许权协议至此，BOT项目的前期工作全部结束，项目进入设计、建设、运营和移交阶段2、项目运作经验,,（1）通过招标方式选择投资人,,外商直接投资项目由项目业主与投资人或债权人直接进行谈判，将使项目运作程序缺乏透明度和比较明确的法律保障及信用支持2）专业咨询公司扮演着十分重要的角色,,聘请了专业咨询公司作为招标顾问（或融资顾问），可为政府（或招标人）提供从项目结构设计到正式签约的全过程咨询服务，以弥补招标办公室人员经验和专业知识的不足3）成立专门的招标机构可加强政府内部协作,,成立由主管领导牵头的招标委员会（招标委员会的成员包括了有关主管部门的领导），并设立临时性的执行机构（招标办公室），指定了得力人员担任招标办公室主任，将大大降低前期工作的复杂程度和难度，有利于加快前期工作进度4）通过招标方式运作BOT项目，具有很高的成功率,,通过招标方式运作BOT项目，项目基本条件能够十分明确地得以落实，并被写入项目协议和合同中，对协议双方都具有约束力，招标过程规范、公平，项目建设、运营管理和期满后处理的规定十分详尽，易于双方共同理解、遵守和执行，因此使BOT项目具有很高的成功率。
5）政府在BOT融资活动中始终处于主动地位,,（6）降低产品价格，减轻政府的财政负担，提高技术和管理水平,,（7）前期工作周期长、费用高,,一般项目的BOT运作，从资格预审到开工建设的时间（即前期工作周期）都在二年以上，前期费用都较高（由政府垫付，中标人中标后返还）与财政投资的方式相比，BOT项目前期工作周期长、前期费用略高三）,广东廉江的供水合营项目陷入窘境,,1997年7月，中法水务与廉江市自来水公司签定了《合作经营廉江中法供水有限公司合同》，合营期为三十年 根据该合同及其补充合同的约定，双方总共投资美元1669万元，中法水务和廉江水司出资分别为60%和40%廉江水司以2万吨/日 旧水厂、新水厂土地及原水。