国家治理中的张力与限度 王琴Summary：中国中央集权的体制下，国家治理的关键问题始终围绕着“一统体制与有效治理”之间的矛盾和张力从中央的角度来看，必须强调权威渗透，以保持对地方的绝对控制；从地方的角度来看，必须强调灵活变通，以实现地方发展的有效性国家治理的过程实际上是一个权力分配的动态调整和博弈过程中国国家治理的逻辑是在这一基本矛盾下的具体运行，通过制定出一系列相应的制度设施和应对机制：具体执行的灵活性、政治教化的礼仪化、运动型治理机制，成为中央和地方、国家和社会关系的重要解释变量因此，在分析国家治理的多层逻辑时，不仅需要关注组织内非正式制度关系对正式制度的影响，还需要从更宏大的背景中，将国家与社会的互动关系纳入国家治理逻辑如何动态把握官僚科层的权威关系、市场效率机制与社会的非正式关系等多重机制中的互动，成为影响治理有效性的重要因素Key：国家治理；央地关系；政社互动；治理能力一、问题缘起中国国家治理模式及官僚组织体制在以往研究中并未加以重视周雪光通过对比王亚南（1981）的阶级分析视角，认为国家是一个组织制度，官僚体制作为一个组织形态，是研究国家治理的微观基础，与此相应的制度安排所产生的官员行为，对于解读国家治理制度安排背后的因果机制，以及由此导致的行为表现、制度逻辑有重要意义。
对中国官僚制度的组织學分析，是考察宏观制度环境的重要人口周雪光在《中国国家治理的制度逻辑》一书中，以行为科学为研究视角，借鉴组织社会学相关理论基础，探讨和解释了国家治理的逻辑是如何体现在具体微观行为中同时，通过横向比较和纵向历史分析，阐述了中国君主官僚制与韦伯意义上的官僚组织的差异和支配形式，解释了中国官僚制度在国家治理中的作用和地位在中国历史上，中央统一权威与地方有效治理之间的内在矛盾，以及衍生出来的应对机制，成为研究中国国家治理的核心而国家治理的中央和地方之间的集权和分权关系、国家和社民众的关系则成为这一核心的两条主线麦卡菲和麦克米伦明确提出组织规模负效应，黄仁宇反复强调“数目字管理”技术在治理规模上的重要性伴随数目化管理而来的条条框框、繁文縟节、组织僵化等降低治理灵活性和有效性等问题，周雪光提出，在中央集权的体制下，中国的国家治理规模不仅取决于物理空间和人口规模的硬性约束、治理内容还取决于治理形式治理规模是影响治理制度的关键变量，仅仅靠“技术治理手段”是无法解决的从国家的视角来看，国家治理的“一统体制”要求维系国家完整性和贯彻中央政治意图，“有效治理”要求地方政府在面对现实中的矛盾时能够灵活变通。
但超出一定约束控制的灵活变通极易出现各级政府官僚权力的各行其是、偏离失控的危险中国历史上这一矛盾不断在动态中寻求平衡点，于是出现“一死就放、一放就活、一活就乱、一收又死”循环怪圈中国的国家治理即是管理的艺术、也是执行的艺术国家治理的过程实际上是一个权力分配的动态调整和博弈过程中国国家治理的逻辑是在这一基本矛盾下的具体运行，通过制定出一系列相应的制度设施和应对机制，从而实现国家治理的有效性周雪光提出国家治理的三个应对机制包括：具体执行的灵活性、政治教化的礼仪化、运动型治理机制这三个应对机制之间的共同作用和相互关系，实质是“权力的分配逻辑”，这三个应对机制成为中央和地方、国家和社会关系的重要解释变量二、中央和地方之间的集权和分权关系韦伯关于官僚制组织理论的逻辑分析，成为研究官僚组织的基础在韦伯看来，任何权力不能持久建立在强制或暴力基础上，任何支配的持续运转都要诉诸对其正当性的辩护韦伯式”的官僚制认为，官僚制组织中的权威关系是建基于合法性基础之上，官僚制的组织形式和合法性来源构成了官僚国家的基本元素，成为国家运行的历史渊源和内在机制基于不同的合法性权力来源，韦伯提出的三种“理想类型”的权威模式：传统权威、卡理斯玛权威、法理型权威，这三种权威类型都作为国家权力合法性基础。
由此，韦伯式国家治理形成了 “合法性基础一权威类型一支配形式”三位一体的分析框架韦伯通过对不同权威支配逻辑下的政府运行方式和特点的分析，阐明了不同合法性基础下的官僚体制是如何运作的中国的君主官僚权威，一方面是建立在至高无上的传统权威的合法性基础上，官僚权力的基础来自于自上而下的君主授权以及相应的制度安排；另一方面，君权神授的卡理斯玛权威以“德治天下”对皇权形成道德约束君主与官僚间的互相依赖和制约，成为君主官僚制保持活力的制度基础所以，中国官僚体制的合法性来源于自上而下的“授权”，地方政府表现为“向上负责制”的行为逻辑，这区别于韦伯意义上的官僚制支配形式周雪光认为，在正式制度上，皇权不受官僚体制规则羁绊，君主的专制权力凌驾于官僚权力之上的权威和合法性基础，使得君主有随时叫停和打破常规官僚体制的权力，这是造成皇权和官僚权力之间经常性紧张的关键新中国成立以后，中国执政党的权威并没有像西方的政体，建立在韦伯意义上的法理型权威基础上，而是在封建君主官僚制皇权基础上，延续和复制了卡理斯玛权威合法性，成为党和政府权力运行的逻辑基础和制度安排的合法性来源其表现出新的组织方式和行为特点：（1）垄断权力的逐级复加，形成国家治理逻辑的“上下对口”、“向上负责制”的逐级复加组织结构；（2）从“向上负责制”到“直接对上级负责制”。
随着治理规模的扩大、行政组织的延伸和组织关系的复杂，治理技术的发展，依托各种治理技术对官僚形成约束；（3）规则的困窘卡理斯玛权威和法理型权威对规则的不同侧面；（4）国家权力、官僚权力和民众之间的关系然而，随着社会多元主体发展和分化、对多元利益和价值的追求、对公平法治环境的期待，挑战着卡理斯玛权威和官僚体制的合法性基础，成为推动着我国政党不断向法理型权威转变的压力和动力由此，国家治理的合法性成为“执政党-官僚体制-民众”之间关系的核心一）政府组织治理模式：“控制权”理论当前，学者们提出了很多的模型试图解释官僚组织的运作过程和行为逻辑，如锦标赛模型、行政发包模型等周雪光认为周黎安提出的“晋升锦标赛”是关于组织激励机制的理论，有特定的条件性，缺乏对基层政府内部运行机制的分析力度；周雪光也认为，“行政发包制”是探讨中国国家治理的特点，并非“集权”和“分权”的关系，缺乏合理的理论分析框架来解读政府的微观行为和过程机制，对于地方解读政府行为缺乏实证意义然而，“委托一代理”模型的激励机制和多重目标之间的反复博弈，在中国政治问题的研究上，具有重要借鉴意义委托方、管理方和代理方之间的关系会因为控制权分配的不同而变化，由此，借鉴组织学理论的基础上，在分析中国三级政府模型中，提出了一个针对政府内部权威关系的理论模型，进而将政府各部门之间的控制权概念化为三个维度：目标设定权、检查验收权、激励分配权。
控制权”要素在中央政府、中间政府、基层政府间的不同分配方式，导致了迥然不同的政府治理模式，并诱发相应的政府行为，这三种控制权要素在政府间的权力分配处于动态调整中现有研究文献认为，“层层加码”和“共谋行为”是相互矛盾的政府行为，周雪光认为其实是相同的行为逻辑，并将三维“控制论”的不同支配方式导致的政府间不同治理模式，概括为高度关联型、行政发包制、松散关联型、联邦制四种治理类型周雪光以环境治理的田野实地调研为例，将“控制权”理论作为一种新的分析框架，嵌入到市环保局对市政府与省政府内部运行机制，对其權威关系和制度安排进行麻雀式解剖和分析，进而将基层政府共谋行为的运行黑箱打开向我们解释了地方政府间的“层层加码”和“共谋行为”是如何共处于官僚体制结构内为进一步实证研究基层行为的逻辑，提高继承政府治理的有效性提供了重要的意义在中国历史上，运动式治理机制有着一整套制度设施和环境，是国家治理制度逻辑的重要组成部分周雪光反复强调，制度逻辑的历史延续性对现有制度设计的影响，其国家治理的运动式模式分析中，将运动式治理的历史条件、制度环境进行阐述，对其产生的“行政问题政治化”、政府信仰危机，这些都不利于法治国家、法治社会的建设。
运动式治理机制极易产生“工具性价值变为终极价值”（Merton 1952：365）、手段代替目标的官僚行为定式，成为常规官僚体制发展的弊病，运动式治理突破常规官僚机制，为央地之间的关系提供了合理性解释在改革新阶段，如何突破运动式治理悖论，为深化简政放权改革提供了应对策略，成为考验政府治理能力和实现治理有效性的关键二）非正式制度在国家治理中的作用中国政府通过“理性化”制度设计来引导和激励政府官员行为然而，中国官僚体制不仅是一个组织制度，而且是一个人际关系交错相连的社会制度这意味着对中国的制度考察，不能仅仅局限于体制内的正式组织，还必须将国家治理的逻辑嵌入到社会关系中，才能深刻理解中国的政治生态中国的官僚体制不仅是一个组织制度，还有一个人际关系的社会制度中国的官僚制度是建立在一系列繁文縟节、社会价值等社会观念等基础之上，在长期的历史发展中成为国家基本的组织形态这也是历代君王在国家治理中，面临治理规模问题时选择的一种灵活性机制当实施过程在科层制度中逐级向下延伸时，上下级间的非正式社会关系更加突出并占据主导地位，从而使得社会关系基础上的非正式谈判博弈愈演愈烈……这种互动在许多情形下不是基于正式权威关系的，而是更多地来自相互依存关系。
非正式制度在国家基层治理中起着关键作用基层政府作为与群众直接打交道的政府层级，必须将中国传统的儒道文化和乡绅自治的历史传统镶嵌并融入到基层社会治理结构中，才能确保实现社会治理的有效性三、国家与社会关系国家与社会关系是国家治理的另一条主线，表现为国家和社会群体的相互影响以往的研究，将中央和地方关系的讨论局限在行政官僚体制内，而国家和社会之间的互动关系，越来越成为影响国家治理有效性的重要逻辑关系运动型治理是在官僚体制内部发起，通过将民众卷入，进而发展成有组织的群众运动的过程周雪光通过案例对比分析，两个村庄在相同的区域环境和资源环境下，基层政府在执行上级政府政策目标时表现出的差异化运作逻辑两个村庄在针对政府发起的公共项目，基层干部和当事人所表现出对动员资源、问题解决所动用的社会网络关系，体现了国家治理中社会关系是如何镶嵌进来，并影响基层治理的有效性这种通过使用社会资本和社会网络资源，具有“被迫利用”屈从型模式，而非建立在国家与社会间的“互惠”利益基础上，从而在一定程度上损害了国家治理的社会基础和有效性在基层社会治理中，如果没有将社会关系的镶嵌和参与，国家治理的意志无法顺利实现因此，周雪光得出结论，官僚制度逻辑必须将更广大的社会背景嵌入到各种制度逻辑的互动中探讨，这是把握国家治理逻辑，并将其运用到具体案例实践，实现治理有效性的关键。
一）国家运作的逻辑国家治理逻辑贯穿于自上而下的政策制定和执行传统的中国治理模式中，乡村社会有稳定的宗法自治制度基础，中地关系处于相对松散状态，历史上存在皇权不下县等情况，基层社会依赖乡绅宗主的传统个人魅力型权威实现社会自治然而，解放运动依赖，随着国家渗透与控制能力的增强，传统的分而治之的状态在制度层面正在消逝中央政府逐渐通过纵向“条条”和横向“块块”的层级结构，实现政治教化和社会治安等意图国家的逻辑主要是国家通过公共政策实现对乡公共产品的项目供给，关注在实际运行过程中的具体结果纵向层级的科层制结构，国家治理的有效性意味着，政策的制定和执行需要统筹考虑不同部门之间的多重目标、多重利益之间的互动、竞争和妥协，为解释中央与地方之间政策执行有效性提供了逻辑依据二）官僚制运作的逻辑国家政策是通过各级政府的官僚组织体系加以贯彻落实的，基层政府在国家和乡村治理之间扮演的角色是如何起作用的？当前关于官僚政府的行为研究主要从施压、控制、旁观到积极维护程序公正等角度揭示了政府行为的特点周雪光认为，基层政府的具体行为虽然表现各异，但其实质也存在一套稳定的官僚制逻辑组织管理学理论认为，组织行为是官僚政府对任务。