史学月一九九三年第六期澳大利亚与西新几内亚争端周学军第二次世界丸浅爆发后,澳大利亚在外交和 防务上开始逐渐摆脱对英国 的全面依赖,奉行独立自主 的对外政策,战略重心从西欧转向亚太地区,改变了战前一切唯英国马首是瞻的附从地位,注 重加强与亚太、尤其是与东南亚新兴国家的政治、经济和军事联系印度尼西亚作为其最大邻国倍受重视,在荷兰与印尼的西新几内亚领土争端中,澳从自身安全利益出发起到了引人注 目的作用,并与美英两大伙伴产生了重大分歧,但澳外交中固有的双重性和对美英的政治、经济和防务依赖注定了其失败的命运从澳大利亚在这一争端中的政策可以得出其战后总体外交和防务政策的‘些特点一西新几内亚争端的由来新几内亚岛又称巴布亚岛二(印尼称之为伊里安 岛》,位于赤道至南纬n度、东经1 31度至15 1度之间,面积为8 1 177n平方公里,为太平洋最大 岛屿,仅次于格陇兰岛,为世界第二大岛西与印度尼西亚诸岛相望,南面通过托雷斯海峡和阿拉弗拉海与澳大利亚相邻,在地理上属于大洋洲的美拉尼西亚群岛,是连接东南亚、澳大利亚和南太平洋的战略要冲,也是澳大利亚北部的生命线和出入澳大利亚北部的跳板,对澳大利亚的外贸和防务安全至为重要。
早在5万年前,已有巴布亚人在该岛生活,1 6世纪初荷兰殖民者占领印度尼 西亚群岛后,1 8 2 8年又占据该岛西部,史称荷属新几内亚、西新几内亚(印尼则称为西伊里安)大约有4220 0 0平方公里,占全 岛总面积的一半左右在澳大 利亚昆士兰殖民政府敦促下,1 8 8 4年英国在该岛东南部的巴布亚建立了保护地,18 8 8年改为直辖殖民地,史称英属新几内亚1902年英国把它转交给新成立的澳大利亚联邦政府管辖,1 906年澳正式接管之1 8 84年德国新几内亚公司占领该岛东北部及沿海岛屿,1899年德国政府开始直接统治,称为德属新几内亚1 9 14年第一次世界大战爆发后,澳大利亚追随英国对德宣战,派军队占领了德属新几内亚及赤道以南的德属诸 岛,赤道以北德属岛屿由日本占领1920年根据国联的委任统治制度,德属新几内亚及赤道以南诸岛成为澳大利亚的委任统治地19 4 2年3月日本侵略军占据荷属东印度、荷属新几内亚、新几内亚东北沿岸及附近岛屿1 945年日本投降后,澳大利亚和荷兰恢复了对各 自属地的控制,1 946年根据《联合国宪章》的托管条款,新几内亚东北部交由澳大利亚托管,以东经1 41度作为与荷属新几内亚的分界线。
太平洋战争期间,以苏加诺为首的印度尼西亚 民族主义力量不断壮大,日本感到直接统治印尼已力不从心,遂企图建立傀儡政府,1944年宣布将允许印尼自治,194 5年3月在日本操纵下成立了“印度尼西亚独立调查研究会, ,7月n日该会就印尼独立后 的版图范围进行讨论,苏加诺认为,从国 际法和道义上讲,印尼都责无旁贷地是荷兰殖民帝国 的继承人,新几内亚西部必须成为印尼的领土,而不论当地居民的意愿如何会议以压倒多数采纳了这一观点,为印尼独立后对新几内亚 的政策定下 了基调¹8月1 5日¹D·C·瓦特 编著:《国际事务概览:196 2年》.上海译文出版社19 83年版,第48 2页.日本无条件投降,印度尼西亚共和国于1 7日成立,宣布摆脱荷兰殖民统治荷兰拒不承认印尼 的政治独立,企 图恢复殖民统治,卷土重来,从而引发 了长期的领土和 主权争端,西新几内亚因之成为荷印(尼)争端的 一部分二19 45至1949年荷印(尼)领土 和主权争端可分为两个阶段:19 4 5一1 9 49年和1 9 50一19 62年前一个阶段是印尼争取政治独立的时期,主要任务是摆脱荷兰 的殖民统治,迫使荷兰确认其独立·西新儿内亚问题被掩盖在这 一总任务下,处于次要地位,尚未引起双方足够重视,很少显露出来。
澳大利亚与印尼 的关系是其战后外交关系中的重要组成部分,只有放到澳对外总体考虑中才能得到全面理解战前澳在外交、经济、防务各方面严重依赖英国,一直自认为是英帝国的一部分,是被放错了位置的英国臣民,是大英帝国在南太平洋的前哨;自认为与亚洲社会格格不入,不屑于 同亚洲保持联系,采取了自我孤立政策另外英国军事力量十分强大,足以保证澳的安全,而且除泰国以外的东南亚一 直处于欧洲列强严密控制下,构成了澳北部 的安全屏障,遏制了来 自亚洲的“扩张威胁”,因而对近在咫尺的东南亚采取视而不见的驼鸟政策,舍近求远,与亚洲的联 系很少,对亚洲也缺乏足够的认识这种状况到1 9 4 2年太平洋战争爆发时被打得粉碎,日军 的凌厉攻势使欧洲 殖民体系土崩瓦解,东南亚完全落入日本 统治下,荷属 东印度政府也被迫流亡到澳大利亚,日军轰炸机还多次空袭澳大利亚北部区首府达尔文港等地,澳首次面临对其本土的入侵¹,人口稀少,军备严重不足,部分军队已于19 40年开赴北非、中东等地 随 同英军作战而以前的靠山英国忙于欧洲、中东 和北非战事,无力东顾,澳举国惶惶然,幸赖美国援救方得自保这对澳以后 的外交、防务政策和 公众的心理产生了经久不衰的影响。
战后美国成为亚太 主要力量,亚洲民族解放运动方兴未 艾,出现了一批新兴国家,澳传统上 的安全基础已荡然无存因而战后历届政府对外和 防务政策基本上是由三个方面构成的:一是紧紧抓住老朋友英国不放;二是加强与美国这位新朋友的联系,千方百计使两国保证澳的安全;三是适应新形势,注重与亚太,尤其是东南亚加强联系19 45年7月一1949年1 2 月执政的本·奇夫利工党政府在外交和防务上侧重本土防御,通过联合国实现集体安全º这并不是说它不重视东南亚事务,早在19 44年1月工党总理约翰·柯廷就力主在澳大利亚北面的拱形岛屿链中建立前沿基地,“处于我们或友好国家手 中的防备充分的(岛屿)是两个自洽领(澳大利亚和新西兰一引者注)防卫的屏障和 向敌人实施进攻的据点”»早在1 9世纪7 0年代,澳大利亚就一直担心新几内亚会落入不友好国家的控制之下第二次世界大战期间日军向澳大利亚发动的进攻全 凭着新几内亚东部的崇山峻岭才得以遏止这一战争经验使得澳大利亚 认为新几内亚对其安全是不 可或缺的战略要地19 45年3月对外关系部长赫伯特·伊瓦特认为新几内亚是“一个十分重要的战略区域”¼印尼作为澳最大、最近的邻国,人口是 其人口的 十倍,具有巨大的潜在经济、军事实力,民族独立运动正在蓬勃发展,使得澳刮目相看。
早在19 4 3年4月2 8日伊瓦特就宣称:“澳大利亚理所当然地认为,我们大陆北面和东北¹罗素·华德:《澳大利亚二十世纪史》.伦敦海因 曼教育图书公司19 78年版,第25 0一2 52页º《英帝国和英联邦历史杂志》,199 2年第3期,第4 5 3页À玛格丽特·乔治:《澳大利亚与印度尼西 亚 革命》.墨尔本大学出版社19 8年版,第2 0 页¼伊安·道恩斯:《澳大利亚托管地:巴布亚新几 内亚19 45一197 5年》,澳大 利亚政府出版公 司19 80年版,第5页.面 的拱形岛群的安全(对我们)具有重大意义,澳大利亚将极为关心谁将生活于此,发展和控制这些地区¹同年7月2 8日柯廷总理也表示:“澳大利 亚 的命运是与荷属东印度⋯⋯相连的º1 0月1 4日伊瓦特在声明中说:“澳大利亚必须对我们的海岸线以北的那 些岛屿和领地的福利和控制体系表现出特别的兴趣,从防务、贸易和运输的角度来看,它们 中的大部分都可视为处于延伸了的澳大利亚区域之内»1945一19 49年荷印(尼)的矛盾主要是民族独立与殖民统治的矛盾,很少具体涉及到西新几内亚领土问题,因而这一时期澳大利亚与印尼 的关系中友好的一面占了 主流。
工党政府总体上是支持印尼 民族主义运动的,但并非完全地、‘无条件地支持其一切要求,澳希望看到的结局并非印尼的充分独立,而是认为,对澳自身安全最有利的结局是荷印(尼)达成妥协,互相让步,成立荷印联邦,一方面让荷兰 的势力仍 留在印度尼西亚,因为荷兰毕竟是一个与澳大利亚有共同西 方文化基础的国家,另一方面允许印尼享有相当程度的自治澳认识到荷兰 的殖民体系不足 以为它提供可靠的安全保障,这在第二次世界大战期间已得到证实,同时它对印尼 民族主 义 心怀疑惧,对他们的治国能力表示怀疑,而且印尼 民族主 义者日后 的对外政策 尚难预料,另外澳对印尼共产党力量的不断壮大心存不安,因而荷印(尼)达成妥协对澳来说是两全其美,成为其对印尼政策的基础1945年3月伊瓦特在联邦议会发表外交政策演说时指出:“就(我们)与荷属东印度的关系而言,澳大利亚与荷兰保持战时的友谊是十分重要 的,同时尽一切 可能与印度尼西亚人⋯⋯建立友好关系也是至关重要的¼同年晚些时候再次表明这一立场:“我们的看法是,荷兰的宗主权不应终结,但 印尼人也应获得相 当程度 的自治”¾,19 4 7年3月重申了这一政策¾因而当19 46年《林芽椰蒂协定》和1 948年《伦维尔协定》签定之时,澳认为自己的外交构想己得到体现,对这两个协定极力支持,设法维护其效力。
但问题在于这两者都是建立在不稳固的基础之上的,荷印(尼)双方都无意遵守这一时期鉴于荷兰屡屡撕毁协定,使澳的外交目标难以实现,澳总体上采取了反荷态度,在联合国印尼事务的讨论中,“对荷兰最激烈的抨击来 自澳大利亚代表”¹澳代表甚至提出将荷兰赶出联合国然而一 旦西新几内亚问题提上议事日程,澳就开始站到了印尼的对立面上19 49年7月2 8日澳在致 印尼的信中认为,新几内亚西部在地理、人种和政治上都是不同于印尼 的,它是澳大利亚唯一有共同陆地边界的特殊地区,由于它与托雷斯海峡和澳大利亚北部沿岸的特殊关系,澳对其归属不能不予以关注澳还担心印尼取得西新几内亚后,可能会把它作为印尼稠密人口的疏散地,从而对其控制的东部地区产生压力À1949年8月荷兰与印尼在海牙召开圆桌会议,会议一开始,西新几内亚问题就成为重大障碍,双方互不 让步,使会议陷入僵局在伊瓦特 指示下,澳 驻联合国印尼事务委员会代表克里奇利提出两个建议:(一)对西新几内亚实行托管,由荷兰或印尼或联合国作为托管者但印尼认为这是对其领土要求的侵犯而予以拒绝二)将西新几内亚问题排除在会议日程之外,留待日后解决这一提议为荷印(尼)接受Án月2日达成《圆桌会议协定》,¹ ºÀ¾À玛格丽特·乔治:《澳大利亚与印度尼西亚革命》,第17一x,、74、14‘一145页.¼¾戈登·格林伍德等编:《处月二世界事务 中的澳大利亚:195 6一19 6。
年》.墨尔木大学出版社19 6 3 年版.第27 7页¿彼得·卡尔沃科雷西编著:《国际事 务 概览:19 47一19 48年》,上海译文出版社x, ,o年版.第54 1页.À托马斯·米拉尔:《处于和平与战争中的澳大利亚》,澳大利亚国立大学出版 社19 8 3年版.第225一226页虽然规定印尼联邦共和国必须加入以荷兰女王为首的荷 印联盟,但荷兰必须移交主权给印尼联邦,已不是澳政府设想中的最佳结局,而当1 9 56年印尼废除这一协定时,澳 外 交的失败就得到了最终确认在新几内亚西部问题上,协定第一条故意不规定印尼联邦的版图,第二条规定西新几内亚现状应予 维持,从主权移交之日起一年内通过谈判解决三1950至196 2年印尼 的政治独立一经确认,西新几 内亚问题就上升为荷印关系中的主要矛盾,使澳对印尼政策发生逆转,这一政策中固有的矛盾也就暴露无遗,陷入左右维艰的困境1 9 4 9年1 2月,代表保守力量 的自由党和乡村党在澳大利亚联邦选举 中击败执政的工党,自由党领袖、著名保守派政治家罗伯特·孟席斯出任总理孟席斯政府上台时,国 际国内局势已不同于前从国际上讲,1 949年g月2 2日苏联爆炸了第一颗原子弹,打破了美国的核垄断,1 0 月1日中华人民共和国成立,1 9 50年初两个最强大的社会主义 国家结成同盟,社会主义阵营的力量大为增强,东南亚民族解放运动风起云 涌,殖民体系处于风雨飘摇之中。
从国内来看,澳大利亚共产党已在工人运动 中产生重大影响,控制了工会会员的2 6%以上¹,引起了保守势力的恐慌,担心。