公共管理（MPA）简明读本（第三篇 公共政策） 第一章 公共政策概述 一、公共政策的含义 （一）公共政策的概念 公共政策是政党或国家对公共事务和公共行为做出的规定，它告诉人们应当做什么，不应当做什么，提倡什么，反对什么因此，一般意义上，公共政策可以被理解为政府和政党为处理公共事务、实现公共管理而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略其主体是政府机关及政府官员，执政党也经常被看作公共政策的重要主体 （二）公共政策的特征 第一，政治性和公共性的统一公共政策是政治系统运行的一个重要环节，它是服从于、服务于政治系统的意志、利益、目标和任务的任何公共政策都具有政治性阶级性是公共政策政治性的一个重要体现，任何公共政策总是要维护和巩固政治统治的但是，公共政策的政治性总是与公共政策的公共性统一在一起的事实上，大量的公共政策是为全社会公众服务的，没有这种服务，政治系统和政治统治是不可能生存下去的 第二，理论性与实践性的统一公共政策总是统治阶级意志的体现，是政治思想上层建筑领域里的一种社会意识形态因此，公共政策具有理论性但是，公共政策更是一种有意识的政治行为，或者说政策行为，即：这是一种由人们的政策认识支配的人们改造社会、改造外部世界的实践活动。
是理论与实践的结合 第三，强制性与合法性的统一公共政策是一套约束政策对象行为的规范与准则，由于制定和执行的主体是取得合法权力的公共权力机关，是强大的国家力量在支撑公共政策行为，公共政策具有权威性，政策对象必须接受和服从，如果违反或不遵守公共政策的规范和规定，就会受到相应的惩罚这就是公共政策的强制性但是，强制性是与合法性共存的，公共政策是由权力机关制定和实施的，是代表全体公民利益的，它在形式上、内容上都必须具有合法性，才能让公众接受和认同 （三）公共政策的价值和功能 第一，规范和导向公共政策的规范和导向功能是指公共政策作为一种行动准则和行为规范，能规范和制导人们的行为，从而对社会过程和现象的发展方向、速度、规范产生制约 第二，控制和协调政府运用公共政策对社会公共事务中出现的种种利益矛盾进行调节和控制，从而实现社会的协调发展 第三，管理和发展管理社会公共生活是国家和执政党的首要职能，而公共政策则是最常用的管理手段，它具备了目标管理的功能管理的目的是为人的发展创造条件，而不是控制人 二、公共政策的分析模型 （一） 公共政策学 政策科学产生于20世纪中叶的美国。
公共政策学的主要研究对象是公共政策这个特殊的社会政治现象，研究公共行为规范的制定和实施的本质，运作规律和方法，从而改进政策系统活动，提高公共政策质量，实现有效公共管理 公共政策的科学性有：第一，阶级性与公共性的统一第二，理论性与应用性的统一第三，科学性与艺术性的统一第四，跨学科综合性 （二）公共政策分析 含义和意义 公共政策分析是依据一定的政策理论和知识，运用各种分析方法和技术，帮助决策者制定和优化具体政策的过程意义主要表现在：第一，政策分析可以减少政策的失误第二，政策分析可以提高决策的效率和质量 分析要素 第一，政策目标这是政策分析的主要要素第二，备选方案这是政策分析的重要因素第三，政策功效第四，政策标准第 五，政策模型 分析的原则和方法 公共政策分析是一个复杂的系统工程，必须遵循如下原则：（1）系统性原则；（2）预测性原则；（3）协调性原则；（4）信息化原则；（5）科学性原则；（6）民主化原则 公共政策分析的方法：（1）系统科学方法；（2）定性分析方法；（3）定量分析法；（4）预测方法 （三）公共政策分析模式 （1）内容一过程分析模式 这是美国学者麦考尔与韦伯提出的分析模式。
它强调公共政策分析应集中在内容与过程的分析上，主张使用规范性分析和描述性分析两种方法 (2)系统分析模式 这是美国行政学家沃尔夫提出的分析模式它强调政策分析既要重视对政策制定的分析，也应加强对政策执行的分析 （3）信息转换分析模式 这一模式是由美国学者邓恩提出的该模式认为，公共政策分析主要是解事实、价值、规范三大问题，由此产生了经验方法、评价方法、规范方法三种分析方法StudyGet_Info_Pagination_SIGN### 第二章 公共政策体系与结构 一、公共政策体系 （一）公共政策体系的含义 公共政策体系是指政策元素之间以及不同政策单元之间相互联系与政策环境相互作用的有机整体这一定义有三点意思①不相同的相互关联的政策元素构成政策单元任何一个政策单元都由五大基本元素构成，即政策客体、政策目标、政策措施、政策文体和政策主体②不同政策单元之间相互联系构成政策网络系统③政策系统存在于特定的政策环境之中，它构成环境大系统的一部分，与环境之间进行着物质、信息和能量的交换，以维持自己的生存与发展 （二）公共政策体系的特征 （1）整体性。
公共政策体系是一个有机的整体，这是政策体系的首要的基本的特征这要求在政策实践中从全局和整体出发，注意政策的总体设计，统筹规划 （2）相关性 指政策系统内部以及系统与环境之间的相互依存性质相关性特征要求在实际工作中注意全局性、平衡性和及时调节这样三个方面 （3）层次性 从纵向结构看，政策体系从高层到低层分为若干等级，高层级政策是低层级政策的基础，低层级政策是对高层级政策的具体化，两者存在着上下的隶属关系，但各自有相对独立性从横向结构看，政策体系内部分为不同类别的子系统，它们之间相互补充，配合、协调，使政策体系得以保持自身的有机整体性 （4）有序开放性 这是政策运行状态的特征之一有序性体现了政策体系的结构和运动按照一定秩序有规则地进行开放性体现了政策体系与社会环境之间的关系 （三）公共政策体系的结构 政策体系的结构是指政策体系内的各项政策在时间和空间上的排列顺序和组合方式它可分为纵向结构和横向结构 纵向结构 政策体系的纵向结构是由总政策、基本政策和具体政策三个等级的要素构成的 （1）总政策 这是政策主体在一定历史阶段为实现一定任务而规定指导全局的总原则，其构成要素主要包括总目标、总任务和总路线。
内容具有高度的概括性、综合性、长期性和全局性，是一种战略政策 （2）基本政策 这是政策主体用以指导某一领域或方面工作的指导原则、基本方针它是总政策在某一领域或方面的具体化它具有区域性和阶段性两个特征 （3）具体政策 这是不同层次的政策主体针对某一具体问题而制定的具体措施、准则、界限性规定它是基本政策的具体化和分解，它有具体性、可操作性、时效短、变动快等特点 横向结构 （1）政治政策 它是以争取政权或维护政权为中心目标，以全面协调社会各阶级、阶层、党派，集团、公民的政治权利和义务关系为基本内容的政策它在政策体系横向结构中处于首要地位 （2）经济政策 这是以调节人们的经济利益关系为基本内容，以促进经济发展为根本目标的政策它在政策体系横向结构中处于基础地位和决定作用 （3）文化政策 这是以指导人们精神生活为内容，以建设精神文明为根本目标的政策 （4）社会政策 它是以协调人类群体和社会环境关系为内容，以保证社会有机体良性运行为根本目标的政策它要解决的是人类社会存在的最基本的环境条件，其他政策不能解决的问题，最后都要由社会政策来加以解决。
（5）对外政策 它是以协调国与国之间关系为内容，以创造良好的外部国际环境为根本目标的政策 政策体系横向结构中的各个构成要素，各有不同的调控对象，功能各异，它们之间存在着相互补充的关系，因此在实际运行中应彼此协调、相互配合，从而促进整体社会的协调有序发展 （四）公共政策体系的功能 （1）自我维持功能 公共政策体系是一个与其外部环境相对独立而存在的系统，它以自身的合理结构适应社会环境而生存它是为了适应和改造环境的需要而产生的，它的首要功能是对政策体系自身生存的维系 （2）综合治理功能 人类要改造自然环境和社会环境，必须建构公共政策体系，政策体系功能的最大优势是它可以发挥自身的整体效益，对社会环境实行综合治理 （3）功能最大化 根据系统论，系统的整体功能大于部分功能简单相加之和，只有系统才能实现整体功能的最大化，才能使系统的多功能得到最大限度的发挥和实现这正是人们建构政策体系的最根本原因 二、公共政策的运作规律 （一） 公共政策运作规律的含义 公共政策运作规律是指公共政策在对社会生活发生作用的过程中所表现出来的各种现象的本质的、必然的和稳定的联系。
研究政策运作规律有三方面重要意义：（1）有利于最大限度地发挥政策的积极调控作用2）有利于正确调整各种利益关系3）有利于正确地认识政策的地位和作用 （二）公共政策效力作用规律 政策效力是指一项政策在运作过程中对社会环境所产生的客观影响它有正效力和负效力两种形式政策效力的运作规律包括三个方面，即正效力作用规律负效力作用规律、正效力向负效力转化规律 （三）公共政策利益调控规律 政策的利益调控是指政策在干预社会过程中对社会利益的调整和控制公共政策一旦作用于社会，就会造成某种利益关系的改变，甚至导致整个社会利益结构的大调整公共政策就是通过对利益关系的调整来控制和规范人们的行为，使每一个人的利益追求与社会的整体利益相一致，从而促进社会的协调有序发展公共政策利益调控规律包括三个方面内容：即主导群体优先规律、损益补偿规律、多数满意规律 （四）公共政策生命周期规律 公共政策的生命周期是指政策运行所经历的产生、发展和消亡的过程 政策的生命周期包括：（1）单项政策运行的生命周期2）政策现象运行的生命周期 所谓单项政策生命周期规律：是指所有政策都要经历制定、执行、评价、调整终结的过程。
所谓政策现象生命周期规律：是指政策作为一个历史范畴，它随着阶级的产生而产生，随着社会的发展而发展，随着阶级和国家的消亡而消亡StudyGet_Info_Pagination_SIGN### 第三章 公共政策过程 一、公共政策制定 （一） 公共政策制定的含义 公共政策制定是政策制定者根据国家和社会面临的重大问题，提出解决方案，并使其转化为政策规范的过程它包括制定方案和选择决定两个环节，因此又称公共政策决策，公共政策制定是公共政策过程的首要环节 公共政策制定具有：（1）权威性；（2）选择性；（3）主导性三个特征 （二） 公共政策制定者 公共政策制定者是指直接或间接地参与政策制定的个人、团体或组织，一般分为直接决策者和间接决策者两类 由于世界各国政治制度不同，政策制定者的构成也不同，一般说来，政策制定者包括立法机关、行政机关、政党（尤其是执政党）、利益团体和公民等五个主体 西方政治学者从理论上提出公共政策制定者有五种模式：即议。