- - - 1 1 1 1 - - - -专题四：规范行政执法主体和行政行为专题四：规范行政执法主体和行政行为第一部分第一部分 规范行政执法主体规范行政执法主体一、行政执法主体的概念和特征 行政执法主体，是指享有国家行政权力、能够以自己的名义从事行政执法活 动，并能独立承担法律责任的组织 行政执法主体具有四个特征：一是行政执法主体是一种组织，而不是个人 二是行政执法主体依法具有行政职权 三是行政执法主体能以自己的名义作出行 政行为四是行政执法主体能够独立承受行政行为的法律后果，并对行为后果负 完全的法律责任二、行政执法主体的类型 在我国，能够成为行政执法主体的组织有两类：一是行政机关；二是法律、 法规授权的组织 （一）行政机关（一）行政机关（一）行政机关（一）行政机关 1.1.1.1.行政机关的概述行政机关的概述行政机关的概述行政机关的概述 行政机关是国家权力机关的执行机关，执掌和行使国家行政权行政机关由 两个方面组成：一是中央和地方各级人民政府及其依法设立的派出机关；二是县 级以上各级人民政府所属部门及其依法设立的派出机构 行政机关行使的行政职 权源于我国宪法和有关行政方面的组织法的规定， 其中许多规定虽然将职权赋予 了国务院和地方各级人民政府， 但政府的大部分职权却是由其依法设立的各种工 作部门分别行使的，各级政府及其工作部门的行政执法主要体现在两个方面： 一 是依职权向社会发布规范性文件，作出抽象行政行为；二是依法作出具体行政行 为。
近些年来，政府及其工作部门作出具体行政行为的职权，大都通过单项立法 一一确认正是在这个基础上，全国人大常委会 1995 年 2 月 28 日第三次修正 后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 第 五十五条才明确规定：“地方各级人民政府必须依法行使行政职权”上述法律 事实和这一法律规定，是我国行政管理走向法制化的重要标志，也是行政机关作 为行政执法主体的当然依据因此，行政机关是行政执法主体的主流 2.2.2.2.行政机关取得执法主体的条件行政机关取得执法主体的条件行政机关取得执法主体的条件行政机关取得执法主体的条件 （1）依法履行外部职能，代表国家与公民、法人和其他组织发生行政法律 关系；（2）依法得到法定明确授权，代表国家在某一领域实施行政管理；（3） 法定授权应与外部管理职能以及范围一致，在职权范围内实施 - - - 2 2 2 2 - - - -（二）法律、法规授权的组织（二）法律、法规授权的组织（二）法律、法规授权的组织（二）法律、法规授权的组织 1.1.1.1.法律、法规授权的组织的概念和特征法律、法规授权的组织的概念和特征法律、法规授权的组织的概念和特征法律、法规授权的组织的概念和特征 法律、法规授权的组织是指依据法律、法规授权而行使特定行政职能的非国 家行政机关组织。
这里所称的授权，是指授予行政职权；所称的组织，是指行政 机关以外的社会组织一般说来，国家行政权应当由行政机关来行使，非行政机 关的社会组织不享有行政管理职能但某些企事业单位，可以根据有关法律、 法 规的授权承担一定的行政管理职能因此，法律、法规授权的组织作为行政机关 的补充， 也可以成为行政执法主体， 具有同行政机关基本相同的法律地位 另外， 就具体的行政职能而言， 行政机关的行政执法权可以由法律、 法规或者规章赋予， 而非行政机关的行政执法权只能由法律、行政法规或者地方性法规赋予，规章不 能赋予 2.2.2.2.法律、法规授权组织的法律地位法律、法规授权组织的法律地位法律、法规授权组织的法律地位法律、法规授权组织的法律地位 （1）法律、法规授权组织在行使法律、法规所授行政职能时，是行政主体， 具有与行政机关基本相同的法律地位；（2）法律、法规授权组织以自己名义行 使法律、法规所授职能，并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任 （3）法律、法规授权组织在非行使行政职能的场合，不具有行政主体的地位 授权的不可以委托行政处罚法第十八条规定“行政机关依照法律、法规或 者规章的规定，可以在其法定权限内委托……”授权不等于职权，不符合本条规 定。
（三）行政机关委托的组织（三）行政机关委托的组织（三）行政机关委托的组织（三）行政机关委托的组织 除了以上两类行政执法主体外，还有一种有权从事行政执法活动的单位， 那 便是行政机关委托执法的组织这类组织虽然不是行政执法主体，但在行政法学 研究和行政执法实践中却有着不容忽视的作 用，其执法权源于行政委托所谓 行政委托，是指行政机关（不含法律、法规授权的组织）在自己的职权范围内， 把某些行政职权委托给某一组织行使，并由自己承担相应法律后果的行为关于 受委托组织必须具备的条件，除了《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民 共和国行政许可法》对行政处罚、行政许可行为的委托有专门规定外，国家并无 统一的法律规定，但至少应当依法成立，并具有行使相应职权必备的法定条件 此外，行政委托行为还应当履行书面委托手续和一定的备案程序 行政机关应加强对受委托组织的监督； 委托组织不得将受委托的事项再行委 托 委托不得再委托《中华人民共和国行政处罚法》第十八条规定：“受委托 组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组 织或者个人实施行政处罚” （四）行政机关的内设机构（四）行政机关的内设机构（四）行政机关的内设机构（四）行政机关的内设机构 内设机构：所谓内设机构，系指独立机构的内部组织，又称内部机构。
内设 机构一般不能单独用本机构的名义对外行使职权， 通过所从属的独立机构的名义- - - - 3 3 3 3 - - - -来行使所赋予的职权在我国政府系统的行政机构中，内设机构的层次一般不超 过两层中国机构网） 依照国家有关规定， 行政机关的内设机构不得以自己的名义作出行政决定 国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的通知要求： “各地方、各 部门对这一规定要高度重视，抓紧清理现行各类行政执法机构，凡是行政机关内 设机构以自己名义实施行政处罚的（主体问题） ，或者法律、法规以外的其他规 范性文件授权组织实施行政处罚的（依据阶位低的授权） ，或者没有法律、法规、 规章依据行政机关自行委托组织实施行政处罚的（无依据、自行委托） ，都要尽 快予以纠正今后，各地方、各部门设立新的执法机构，必须符合法定条件， 哪 个地方、哪个部门出现不符合法定条件的机关或者组织实施行政处罚的情况， 要 追究哪个地方或者部门领导的责任 ” 《国务院关于贯彻实施行政许可法的通知》中也明确要求：“各地区、各部 门要严格依照行政许可法的规定，抓紧清理现行各类实施行政许可的机构，凡是 行政机关内设机构以自己名义实施行政许可的，或者法律、法规以外的其他规范 性文件授权组织实施行政许可的，或者没有法律、法规、规章依据行政机关自行 委托实施行政许可的，都要予以纠正。
（五）派出机关与派出机构（五）派出机关与派出机构（五）派出机关与派出机构（五）派出机关与派出机构 派出机关与派出机构：按照我国行政法的基本原理，各级人民政府及其工作 部门可以依法设立下属的行政组织，但是，两者设立的下属机构并非都是派出机 构一般来说，人民政府设立的下属机构称为派出机关，而人民政府工作部门设 立的下属机构才称为派出机构（中国机构网） 在我国现行的行政管理体制中，派出机关主要有三类：省人民政府派出的行 政公署，区人民政府派出的街道办事处和县人民政府派出的区公所而派出机构 则比较多，如公安局派出的派出所，工商局派出的工商所等等 派出机关和派出机构在许多方面存在明显区别： 首先派出机关的职权范围涉 及到所辖区域的方方面面，而派出机构往往只涉及某一项行政职权；其次，在法 律地位上两者区别明显，派出机关属于行政主体，具有独立的法律地位，而派出 机构在没有法律法规规章授权的情况下，没有独立的法律地位，在行政诉讼中往 往不能做被告 （六）行政执法主体资格与行政执法资格（六）行政执法主体资格与行政执法资格（六）行政执法主体资格与行政执法资格（六）行政执法主体资格与行政执法资格 行政机关和授权组织具有行政执法主体资格； 受委托执法组织不具有行政执 法主体资格，但依法具有行政执法资格。
市属分局未经授权不具有执法主体资 格 （七）关于机构改革后的主体问题七）关于机构改革后的主体问题七）关于机构改革后的主体问题七）关于机构改革后的主体问题 改革后的机构职责，应依照法律、法规、规章，具体确定所属工作部门的任 务和职责职责应当按照有利于发挥行政效能、财权与事权相匹配、权力与责任 相一致、管理重心适当下移等原则确定 - - - 4 4 4 4 - - - -（八）关于执法主体的争议协调问题八）关于执法主体的争议协调问题八）关于执法主体的争议协调问题八）关于执法主体的争议协调问题 1.地域管辖尚未明确规定的一般处理原则法律、法规、规章对地域管辖 未作明确规定的，一般按照下列原则确定： (1)涉及公民身份事务的，由其住所地行政机关管辖；住所地与经常居住地 不一致的，由经常居住地行政机关管辖；住所地与经常居住地都不明的，由其最 后居住地行政机关管辖； (2)涉及法人或者其他组织主体资格事务的，由其主要营业地或者主要办事 机构所在地行政机关管辖； (3)涉及不动产的，由不动产所在地行政机关管辖； (4)不属于上述所列行政事务的，由行政事务发生地的行政机关管辖 2.行政执法争议协调行政执法部门之间发生行政执法争议的，由双方协商 解决。
协商不能达成一致的，提请共同上一级政府法制部门协调解决政府法制部 门协调达成一致的，制作《行政执法争议协调意见书》 ；协调无法达成一致的， 报请本级政府裁决 争议未经协调或者裁决之前，除关系公共安全或者公民人身安全外，行政执 法部门不得单方作出行政处理决定 政府法制部门应当对裁决执行情况进行监督 3.行政主体职责划分争议行政主体之间对职责划分有异议的，应当主动协 商解决协商一致的，报本级人民政府机构编制管理机关备案；协商不一致的， 应当提请本级人民政府机构编制管理机关提出协调意见， 由机构编制管理机关报 本级人民政府决定 4.涉及多个政府工作部门行政管理的事项可以建立由主要部门牵头、其他 相关部门参加的部门联席会议制度部门联席会议制度应当明确牵头部门、参加 部门、工作职责、工作规则等事项第二部分第二部分 规范抽象行政行为规范抽象行政行为一、抽象行政行为的概念 所谓抽象行政行为， “国家行政机关在进行行政管理活动时，有时只制定抽 象的规范，不对具体事情进行处理，这种行为称为抽象行政行为”既“行政机 关针对不特定多数人制定的，具有普遍性约束的行为规则”二、抽象行政行为的范围 我国《行政诉讼法》第 12 条第 2 项对抽象行政行为界定为“具有普遍约束 力的决定、命令”。
最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问 题的解释》第 3 条规定“《行政诉讼法》第十二条第（二）项规定的‘具有普遍- - - - 5 5 5 5 - - - -约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的其他 规范性文件”这里的“针对不特定对象”，指的适用范围；“反复适用”， 指 的是适用时间，这是两个必须同时具备标准，而不是分别存在的标准三、抽象行政行为在行政执法中的体现 （一）抽象行政行为在行政执法中的表现形式（一）抽象行政行为在行政执法中的表现形式（一）抽象行政行为在行政执法中的表现形式（一）抽象行政行为在行政执法中的表现形式 一般情况下，抽象行政行为主要表现形式，除了行政立法行为外，还有制定 其他规范性文件的行为 （二）其他规范性文件的的概念（二）其他规范性文件的的概念（二）其他规范性文件的的概念（二）其他规范性文件的的概念 其他规范性文件，是指行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策，在法 定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命。