县级政府权力清单制度的深层运行逻辑结构功能主义视角 王杰 刘伟忠〔Summary〕政府权力清单制度是一个由若干制度要素有机整合而成的制度系统在县一级，权力清单制度统摄着动态调适的清单内容、控权导向的行政程序、内外互补的督促机制和府际协同的制度体系等若干运行结构权力清单制度的运行结构是运行机制嵌入静态制度结构的产物，在县级治理中主要发挥着边界性、服务性、合作性和公民导向性的功能县级政府权力清单制度运行要以权责一体的制度文本为配权依据，以多元合作的实施网络为用權载体，以“以民众为中心”的运行规则为督权保障，进而实现制度功能的有效发挥〔Key〕县级政府;权力清单制度;县域治理;结构-功能主义〔〕D67〔〕A〔〕2095-8048-（2020）01-0108-09一、研究问题与理论工具党的十九大报告指出，深化机构和行政体制改革，必须“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”〔1〕县域是我国最基本的治理单元，其上接“天线”，下接“地气”，是联通国家与社会、城市与乡村、权力与权利之间的重要“接点”〔2〕县级政府在深化“放管服”改革和推进国家治理现代化进程中的特殊定位，对县级政府明确自身职责边界、全面推进依法行政提出了更高要求。
自政府权力清单制度被党的十八届三中全会提出以来，我国各级各地政府纷纷加入行政权力的梳理清理“浪潮”，陆续晒出本级政府及各组成部门的权力清单根据我国2015年3月发布的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（下文简称《意见》）之规定，县级政府已于2016年年底前完成了各职能部门和依法承担行政职能的事业单位的权力清单公布工作，为规范县级行政权力运行、构建“以人民为中心”的县域治理体系注入了强大动能制度的生命力在于实施，如何在县级层面贯彻好中央这一顶层设计，是实现权力清单制度整体运行效能的重要基石著名制度经济学者诺斯在对制度的定义中着重将“制度的实施”作为理解制度内涵的重要方面，因为“实施的特性在很大程度上决定着制度绩效的高低” 〔3〕辛鸣从系统论视角将制度解构为制度规则、制度对象、制度理念和制度载体等要素，制度实施效能源于各要素的互动和配合〔4〕权力清单制度在县级层面的推行，是制度环境各要素相互作用和博弈互动的过程，这一过程暗含着制度运行的逻辑及其结构与功能间的统一关系如何理解并厘清这一运行逻辑及结构功能间的关系，是避免权力清单制度在县域推行中出现阻滞、混乱现象，实现制度良性运行并取得预期成效的重要基础。
理论界对事物结构与功能的探讨，始终绕不开帕森斯、默顿和阿尔蒙德等结构-功能主义学者帕森斯的结构-功能主义着眼于系统的有机与整一，注重整体和部分以及作为部分的结构与结构之间的功能结合关系，并指出任何一个社会系统都是由有机体系统、人格系统、社会系统和文化系统等四个子系统构成，这些子系统分别承担着适应（Adaptation）、目标达成（Goal attainment）、整合（Integration）和潜在模式维系（Latent pattern maintenance）等四项基本的功能（AGIL），在各子系统之下又继续分化为前述四类子系统并承担相应的AGIL功能当社会系统或子系统中的某一结构发生变化，系统功能的性质或大小也将发生改变，经过自我调节和整合，它又会达到一种新的平衡，可见社会系统始终处于一种动态调适和自我均衡的样态之中，使社会秩序得以结构化并趋向稳定〔5〕默顿在扬弃帕氏理论的基础上，提出了“显功能与潜功能”“正功能与负功能”，以及功能选择、功能对等与功能替代等概念〔6〕结构功能分析不但要根据功能的性质与特征来考察社会事项，还应注意判别所分析系统对象的性质与界限，主张采用中层理论对社会系统的结构与其功能加以分析。
阿尔蒙德提出了政治系统分析的结构-功能主义路径，认为体系、过程和政策是政治系统的基本构成，它们分别承担政治社会化与政治交流、利益表达与政策制定、政策输出与政策反馈等功能〔7〕，主张从均衡并整合的视角看待政治生活，政治体系中的各个部分互相作用、彼此关联，共同维持社会政治的秩序和稳定结构-功能主义着眼于系统的均衡和稳定，从系统结构与功能互适视角展开了方法论层面的讨论本文借助结构-功能主义基本观点对县级政府权力清单制度进行解构，展示动态情境下权力清单制度的运行结构、功能指向及其实施条件，为全面把握权力清单制度在县级层面的运作逻辑，进而不断加强制度实施提供可行思路二、县级政府权力清单制度的运行结构学界通常认为，制度是一系列办事规程或行动准则的统称，从完整意义上讲，制度也是一个系统，是一种由多种结构要素构成的有机整体史密斯的政策执行过程理论指出了政策或制度的执行效能不仅需要各静态结构的联结互动，更离不开制度实施过程中各类动态机制的配合与共同生产权力清单制度的运行结构作为一种动态的制度构成，是运行机制嵌入制度结构并与之有机结合的产物，它们是理解制度功能及运行逻辑的重要起点县级政府权力清单制度的运行结构不仅具备权力清单制度的一般特征，还具有区别于其他层级的独特属性。
一）动态调适的清单内容政府权力清单制度是为有效规范政府行为所作的重要改革举措，县级部门通过权力的梳理和清理，能够显著增强对自身权力“底数”的认知，逐步厘清行为边界，提升县域治理有效性《意见》不仅规定了权力清单制度建设的目标、内容、范围和程序等，还要求建立与之相配套的清单动态管理机制，以实现职权内容的适时适度调整建立权力清单制度的动态管理机制，不仅因为权力清单依法而制，在内容上要与法律法规的立改废释保持一致，还因清单内容在一定程度上要与经济社会发展需要和民众利益诉求相契合，同时还要根据技术发展成果作相应改进如，移动互联技术使各项实体政务逐步实现掌上办理，大数据与算法革命已经成为公安部门打击各类违法犯罪行为不可或缺的“帮手”，而政务微博、等社交媒体也在不断取代传统纸质媒介，成为各级政府信息公开的主要阵地可见，对权力内容进行动态管理是完善县级政府职权体系的重要手段，是实现权力运行有序且有效的必要前提一方面，权力清单制度的动态调整机制能够使县级各部门保留的权力及其运行流程都能符合法律法规的要求，符合经济社会发展规律和民众的期盼，进而逐步厘清政府与市场、政府与社会的关系，推动县域“放管服”改革迈向纵深。
另一方面，行政职权的调整更新还有助于社会公众准确了解各部门职权内容，使群众办事少跑腿，提升政务服务满意度，增强政府公信力此外，我国法律法规的稳定性及其废改程序的复杂性，使得很多已经和时代发展与民众需求不相适应的法律法规未能得到及时修改或废止，而权力清单的梳理不可避免会涉及到行政审批权、执法权的增减、强化等权力的重新配置〔8〕，进而倒逼法律法规的立改废释，不断完善我国法律法规体系二）控权导向的行政程序行政程序是对行政行为方式、时限、顺序等行政过程的系统性规定，是保障行政权合法合理运行的制度性保障无论是哪一层级政府出台的权力清单，都包含两个最基本的内容：一是政府各部门的职权目录主要包括事项名称、权力行使主体、法律依据、监督救济方式等内容，从静态角度说明了权力的基本属性，公开了权力运行的范围和监督方式这相当于给各部门行为空间画了一个圈，圈内是政府治理的范畴，而圈外则属于社会自治、市场自主调节的事务，强化了“法无授权不可为”的基本行政原则，有助于进一步明晰政府与社会、政府与市场的边界问题二是附加在各职权事项上的权力运行流程图权力运行流程图是行政程序和民众辦事指南的有机结合，它使政府行为的方式、时限和顺序变得可视且可预期。
一方面，绘制权力运行流程图有助于各部门进一步加强对自身权力边界的了解，明确权力运行的条件和程序，行政人员只需“按图索骥”就可避免权力被随意和无序运用;另一方面，权力运行流程图还提供了民众办事的行动指南，告知民众办事地点、办理时限和材料要求等，不仅有助于提高政府办事效率，更能大大节省社会和市场的交易成本，实现更广范围的“最多跑一次”从县域看，县级政府直接向基层群众提供管理和服务，其行政过程之表现将直接影响县域民众对公权力的态度和对政务服务的满意度现阶段，我国基层政府尤其是县级政府公务员依法行政水平还不够高〔9〕，行政行为的规范度相对较低，严重牵制着县域法治政府和服务型政府建设进程，可见规范县级政府履职行为势在必行党的十八届三中全会后，权力清单制度在我国迅速推展，清单公布的权力运行流程图给权力运作设定了程序轨道，限制各部门自由裁量空间，使行政行为逐步合法且合理，对规范县级行政行为起到了立竿见影的预期效果三）内外互补的督促机制权力监督是国家理论的核心议题之一，权力的天然扩张性和易腐败性，使得古今中外理论界与实务界都不曾停止对如何限制权力问题的讨论党的十八大以来，我国在反腐败斗争中陆续处理了一大批“老虎”和“苍蝇”，反腐败斗争取得压倒性胜利，然而大量基层官员特别是县一级官员却误读了这种反腐形势，在工作上安于现状、不思进取，生怕触犯规则被问责，逐步滋生“为官不为”现象。
因而，如何有效规避权力乱作为的“显性”问题和行政不作为的“隐性”问题，成为县级政府权力清单制度改革的重要指向我国法律从体制层面明确了两种权力督权力量，一是包含党委、政协、政府和司法等在内的公权力机关的体制内监督，也即同体监督;二是包含媒体、社会组织和普通民众等在内的体制外监督，也即异体监督孟德斯鸠曾指出一切拥有权力的人都倾向于滥用权力，并认为最好的控权思路在于以权力制约权力然而县级各部门倾向于在自身利益最大化的逻辑指引下与其他公权力部门“达成一致”，弱化相互之间的监督关系，使得职权滥用和行政不作为现象一定程度上并存于县级部门的日常履职过程，不仅侵害民众权益，还会降低政府工作效能，损害政府公信力同时，我国县域尚未形成强有力的监督氛围，监督政府的民间力量还较为弱小，尚不构成震慑性的监督力量，其更多时候只能发挥提供监督信息的配合作用不难理解，同体监督惰性和异体监督乏力是权力扭曲或行政不作为的直接诱因，但职权内容不明与权力边界不清才是其根源所在县级政府通过公布各部门法定职权及其权力运行流程，不仅让公众了解到各部门权力内容和办事范围，也令各部门进一步明确相互间的职权边界，使得执法用权行为被置于一个透明的笼子，既便于监督，也使行政问责比以往都更精确和可操作化。
在此意义上，不论同体监督抑或异体监督，都被赋予了更大作用空间和监督效力，倒逼县级各部门主动履职，努力回应县域民众对美好生活的向往四）府际协同的制度体系行政权力运行过程时刻都受到行政环境中其他因素的影响，在县级治理场域下，行政权力的规范行使不仅离不开本部门权力清单制度的作用，府际权力清单制度的作用也是不容忽视的府际权力清单制度主要涉及纵向的上级省市部门和下级乡镇机关的权力清单，及横向上县级各部门的权力清单，它们互为印证、上下衔接，形成了规范县级政府权力运行的府际协同力量我国法律法规赋予县级政府大量的基层治理权限，然而权威体制下治理资源的“向上集中”，造成下级特别是县级政府“权小事多”〔10〕，加之部门间“避责逐利”倾向引发的推诿扯皮和多头管理等现象，共同造成了县域治理能力不足的窘境权力清单制度带来的不仅是府际间的简单放权和接权，它还涉及权力、资源、责任、人员等内容在不同层级和不同部门之间的重新配置，实质是权责关系在行政系统内外的调整过程首先，权力清单制度对行政职权的条目化梳理和流程性规定，规范了上级行为，对上级政府的“向下掠夺”形成有效阻隔同时，上级机关的权力梳理过程还能大大释放依法应属于县级的权力事项，实现了权力的下移和回归，为“强县扩权”，调动县域治理的创造性和主动性奠定制度基础。
其次，从下级乡镇或街办角度看，县级政府的理性逻辑在科层体制下的行为选择必然是将大量难以落实或收益较低的职权事项交由下级机关去执行而在权力清单编制过程中，县级政府逐。